解决地方融资平台融资困境

摘　要：

关键词：
　　2009年是国家为应对经济危机进行新一轮刺激政策的第一年，也是地方融资平台公司数量和规模急剧膨胀的一年，而其巨量的债务规模引起了金融市场广泛的担忧，其发展前景也逐渐变得不明朗。
　　一．地方政府融资平台的由来
　　地方政府融资平台，指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权，经营性资产等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。它们多以城市建设投资公司，城市开发公司，城市资产经营公司或投资控股公司等形式存在，通过政府以财政收入，特殊经营权等作为担保而获得贷款，再将这些贷款投入到各项地方基础设施建设中，以实现融资功能并完成地方基础设施建设任务。
　　二．地方政府融资平台的发展
　　以一系列的重要历史事件（主导了融资平台的发展）为分割点，我们将地方融资平台的发展分为四个阶段：第一阶段（上世纪80年代——1994年）——萌芽阶段，1988年交通部下发《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁，隧道收取车辆通行费规定》开启了各级政府进行基础设施建设新的融资模式；第二阶段（1994年——1997年）——初步发展阶段，由于分税制改革，中央和地方的财权及事权逐渐明确，各地方政府积极组建建设开发小组等各类机构，地方融资平台公司的作用开始显现；第三阶段（1997年——2008年）——加速发展阶段，随着亚洲金融危机的爆发，中央实施积极的财政政策，地方政府承担了较重的财政负担，各类城建，城投公司兴起；第四阶段（2008年底——至今）——大发展阶段，2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确指出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债，中期票据等融资工具”。截止2009年底，各级地方政府组建了融资平台公司8000多家，县级及以下达4000多家。
　　三．地方政府融资平台的投融资渠道
　　国外地方政府融资行为也十分普遍，他们主要通过发行债券，引入投资基金，信托产品或采用BOT,BT等模式进行融资。我国地方政府融资平台的融资渠道单一，地方政府没有发债权力，80%以上的融资来源于以地方财政收入为担保的银行贷款。而通过发行债券，信托理财，投资基金等形式的融资只占很小的比例。
　　四．融资平台问题的显现
　　地方政府融资平台对于国家基础设施建设任务的完成，实现国家宏观经济目标起到了关键的作用，但随着下半年宏观经济增速的放缓及国家对房地产调控政策的实施，地方政府融资平台的还贷能力受到了广泛担忧：
　　1.宏观经济放缓，作为银行贷款的第一还款来源的基础设施项目的营业收入及投资收益将有可能下滑，银行将不能按期收回贷款，从而影响银行资产质量及经营效益；
　　2..国家进行严厉的房地产价格调控，土地成交量急剧萎靡，地方财政财政收入受到很大影响，进而影响贷款偿还和基础设施的后续建设。而如果一旦还贷风险向银行扩散，银行收紧贷款，将会对整个宏观经济造成更大的负面影响。
　　我们认为现在地方融资平台公司的最首要问题不是公司能不能最终还款的问题，而是中央政府以后如何定位地方政府在我国基础设施建设中的职能，如何规范地运作地方基础设施建设项目以及如何有效化解地方基础设施建设项目的融资难等一系列问题。
　　五．政策建议：建立地方政府及现有融资平台公司融资的长效机制
　　2010年6月13日，国务院下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》。其中对于对融资平台公司，主要包括以下两点：划清地方政府与融资平台的还贷责任，逐步去融资平台为政府融资的职能；同时拓宽地方政府及融资平台公司的融资渠道，引入民间资本，走市场化道路。
　　如果按照国务院的上述通知内容继续执行下去，随着政府与融资平台公司关系地逐渐分离，由于没有政府信用，财政收入等担保，而其自身资产的抵押有限，融资平台公司因自身经营从银行贷款将变得越来越难。地方政府也失去了为基础建设服务的融资渠道，不管是政府还是平台公司的融资都将成无源之水，无本之木。因此改革基础建设项目投融资体质成为国家当前必须考虑的一个重大问题。
    为此我们考虑将政府投资建设项目分为三类：第一类——非经营性项目，指那些主要为社会发展服务，难以产生直接回报的非营利和具有社会效益性，属于公共产品的建设项目。如城市绿化，城市立交桥建设，街心花园建设，污水垃圾处理，校园建设，党政机关、社会团体办公设施等。第二类——半经营性项目有部分收入，但不能自负盈亏。
　　这三类项目并没一个十分精确的界限， 第一，二，三类项目之间有可能互相转化，产生交叉。比如污水垃圾处理，现在完全靠财政承担，居民免费使用，如果以后在水费之中加入污水处理费，那么污水处理有可能转化为第二或三类项目。又比如高速路的建设，如果过了收费期限，那么公路维护费用将全由政府承担。
   对于第一类纯公益性项目：应该主要依靠财政投入，通过发行政府债券从公开市场融资，并以地方政府财政税收，土地出让收入，中央转移支付及第二，三类中可产生收益的投资收益来进行偿还；或通过出让特殊经营权，将非经营性项目转变为经营性项目，引入民间资本直接进行开发经营并通过财政收入给予对方一定补助以及通过政策支持给予给予低息贷款等。
　　对于第二，三类经营性或半经营性项目，由于能产生一定收益，考虑到各个项目收益率及成本收回周期各不相同，可整合在一起归入地方融资平台公司，将优质的原融资平台公司整合上市，或纳入已上市基础建设类公司中，通过已上市公司的定向增发然后在二级市场配股，发行可转债等融资的方式进行融资。现A股市场中道路桥梁，供水供电等基础建设类具有国资背景的公司占大多数，所以对地方融资平台公司具备很强的接纳能力。
　　改变基础设施建设投融资体质是完善社会主义市场经济体制的一个重要部分。将地方政府融资问题纳入资本市场解决，不仅解决了地方基础建设的资金问题，将无限责任有限化，而且由此建立了一个解决地方融资的长效机制并充分发挥了资本市场的融资功能，有利于推动经济建设又好又快的发展。