发展我国大城市交通的研究

一、问题的提出
改革开放以来，我国的经济建设有了突飞猛进的发展。80年代，我国经济发展的实际年平均增长率在6％以上，尤其是90年代以来，持续地超过10％，这种持续地高速度增长是第二次世界大战后世界各国前所未有的。随着经济的发展，我国城市的数量和规模都发生了巨大的变化。城市交通作为支撑城市活力的最主要的基础设施，在城市生产、生活中发挥着越来越大的作用。80年代以来，城市及城市间的社会交往和经济贸易日益频繁，对城市交通产生了巨大的压力。当前，我国城市交通问题极其严重，城市交通基础设施供不应求的矛盾已成为几乎所有大、中城市的首要问题。
更为严重的是，许多部门和城市的决策者对目前的交通严重情况不做长远的考虑，只是头痛医头，脚痛医脚，不仅指导思想不明确，认识不一致，政策不统一，甚至继续在走别国已经证明是失败的道路。这个问题如不研究解决，我国城市交通问题将会走向“泥潭”，造成不可弥补的损失。
在21世纪即将到来之际，展望未来，我国城市交通如何发展?采取什么样的交通政策?鼓励和引导何种城市交通结构?研究这些问题，对改善城市交通面貌、保证城市健康成长、促进我国国民经济的发展极其重要!《发展我国大城市交通的研究》正是在这样的前提下进行专项研究的一个综合性研究课题，其总体目标是：①研究城市交通的发展过程及其规律，探讨各阶段城市交通的特点及主要影响因素，找出当前城市交通面临的主要问题；②结合国民经济的发展，围绕交通运输业的兴旺和城市化的进展，研究城市交通发展的总体水平，提出城市交通发展的宏观设想和战略；⑧针对我国汽车工业，特别是家用小汽车的发展，研究城市交通基础设施建设和交通管理的承受能力和目标；④提出发展我国城市交通的政策措施。这些目标的完成，将为今后我国城市交通体系研究指出方向，为加强城市交通建设提供科学依据，以适应主管部门决策的需要。
二、国外城市交通的发展
无论国内还是国外，在现代城市交通的发展中，都经历了曲折复杂的过程，虽然世界各国采取了各种各样的对策，谋求发展城市交通、提高运输效率，但城市交通依然是世界性的难题。因而，交通问题的研究越来越受到各国政府的重视与民众的关心。
我国与西方国家在城市交通方面走过的路不尽相同，但都有一个从轮子的发现一人力车一兽力车一机动车的变化过程，“他山之石，可以攻玉”，了解当今世界上 一些经济发达国家和地区在城市交通方面的经验教训，对我们具有重要的参考作用。
1．美国的小汽车交通
城市交通的发展阶段。美国是随美洲新大陆开发而兴起的国家，对新技术的开发和使用较快，在交通发展上同样如此。城市交通的发展可以归纳为三个阶段：第一阶段，早期发展的城市，道路路网密度大，有轨电车是市民普遍使用的交通工具，曾在19世纪末占统治地位。
第二阶段，随着汽车工业的崛起，公共汽车以快速灵活、初期费用低、不受轨道线路限制的优势，开始与有轨电车竞争，到1918年后有半数的有轨电车企业破产，20年代末，终于被公共汽车所取代。
第三阶段，30年代后，小汽车迅速发展，特别是二次世界大战以后，在美国特定的历史条件下，由于有：中东的价廉石油；汽车采用分期付款的“赊购”办法；城市布局松散；大量复员军人安置在条件较好的郊区居住，需要快速交通工具进城工作；军工技术转为民用，以及制造技术的改进和驾驶技术口趋简单等等，使小汽车的增长势不可挡，导致公共汽车的全面萧条。小汽车交通带来的变化。这种变化反映在五个方面：
●运输方式。客运交通走向个体化，公共交通运量下降，小汽车大量增加，1993年人均拥有小汽车0．63辆。
●出行方式。工作出行由乘车变为驱车，购物由市区商业中心转到郊区购物中心，无车或无能力驾车者出行极为不便。
●时空观念。高速公路的完善，使人们在一小时内的活动半径达到了50～85km，对出行三四百公里的行程习以为常，活动范围增大。
●城市布局。向郊区发展，用地很分散，甚至形成蛙跳式开发，人城巾人口不断迁往郊外，市中心衰落。在郊区，为适应汽车交通的需求，出现了许多以汽车活动为中心的公共建筑，如：汽车可驶入的银行、快餐店、露天电影场和免费停车的超级市场等。
●能源消耗加大，交通公害严重。消耗了全球近1／3的能源。交通的噪声、废气、水污染、震动、用地分隔等日趋严重。
小汽车成为美国生活的一大特色。为了适应小汽车的发展，从50午代到60年代，美国建造了大量州际公路和高速公路，1976年全国实有高速公路61000km，联系着各州42个首府及95％的5万人口以上的城镇，车增建路，路多车增，循环发展,到1993年高速公路已有85000多公里，占全世界高速公路总长度的50％。进入70年代后，普遍的情况是：公共交通服务职能下降，其直接原因来自小汽车的竞争，间接原因是居住郊区分散的格局，还有就是经济的原因，小汽车生产下降，就意味着失业。因此，除美国北部、人口密集、交通拥挤的大城市中心区公共交通仍占一定比重外，其余地区均以小汽车为主要交通方式。汽车的发展和道路建设，牵涉了美国1／6的企业和1／7的职工，汽车工业的兴衰成了制约美国经济发展的重要因素，1995年美国和日本的汽车贸易争端鲜明地反映了这一点。
问题与反思。美国是个地广、人稀、钱多、车多的国家，小汽车是他们城市客运交通的主体，美国的城市布局和生活方式已决定了美国把整个国家建在四个汽车轮子上。但是随着交通公害、能源危机的增加，也在逐步改变城市交通方式，历届政府都对复苏公共交通作过努力，早在60年代，政府颁布了“公共交通法”，引导大城市交通向大容量快速轨道交通转化，80年代，又有环境保护法的规定，要求相应发展公共交通代替小汽车出行，但是代价极其巨大，需要每年投入60亿美元以上用于公共交通建设，但也只能解决1．5％～2．0％的小汽车乘客量，所以收效甚微，短时期难以改变。
2．西欧诸国的城市交通
西欧诸国城市早年有轨电车和自行车使用较普及，小汽车问世后，同样存在市区交通骤增的问题，他们采取了建设和管理并重的办法，并且重视发展公共交通，从而形成了不同于美国的交通发展过程。城市主导交通的选择。50年代初，城市交通由自行车、摩托车向小汽车迅速转化，人们热衷于拥有小汽车。如法国曾提出“要使每个职工拥有一辆小汽车”的口号，结果导致了严重的交通堵塞，经过反思，反过来又选择了发展公共交通，致力于快速轨道交通和地铁的建设。联邦德国在1963年当人均国民收入大于1300美元时，对全国20多个城市的有轨交通系统进行了全面改造。70年代后，人均国民收入超过2500美元时，开始大规模修建地铁。这些轨道交通构成了市区内、市区与郊区间的客运骨架，并通过换乘站点紧密衔接公共汽车和长途汽车线路，联系着全国各地。
人车分流的思想。英国在40年代战后城市恢复及新城建设时，吸取了美国雷德朋新城的交通观念(radburn idea)，对道路系统注入了人车分流的思想，并在新城的道路交通建设中实现，人车分流的思想体现在：
●设置独立的步行系统，居民在日常活动中不与汽车交通相混。
●开辟独立的自行车和人行道路，与汽车道路相交时，建简易立交。
●市中心开辟禁止机动车通行的步行区，保证行人活动免遭车祸。
●增设公共交通，使居民步行到公共交通车站的距离不超过400m。
●分散交通集散点，减轻交通负荷。采取分散布局，将产生交通量大的工厂、仓库、就业中心等分布在市区边缘，有的大城市还将市中心的功能分散出去，形成新的行政管理中心、商务购买中心等，避免交通过于集中拥挤。
从政策上鼓励和扶持公共交通的发展。西欧大城市都建有完善的公共交通系设施，几乎所有的市际客运交通都深入城市内部，在市中心区边缘设站，方便旅客进入市中心商业步行区；大城市地铁和快速轨道交通可以方便地换乘其他交通工具，
地铁从市中心延伸到建成区边缘，衔接郊区快速轨道交通可延伸到更远的地方，车站周围都设有免费停车场，供开汽车进城的人们在此存车换乘，以减少市区小汽车交通量和停车量；城市道路网密集，等级、功能分明，有利于公共汽车线路分布，交通站点密布，并将各种车辆的运行纳入统一的行车时刻表，使乘客出行有交通主动权。
3．日本的交通发展
重视发展战略的制定。进入70年代，日本制定了《第三次全国综合开发计划》，这个《计划》提出，交通设施应与城市的发展保持充分协调，首先考虑了轨道交通系统，再综合布置高速道路及其他交通方式，依靠交通干线把大城市及其影响地区组成为一种多中心的结构体系。长期以来，日本重视开发地下和高架的轨道交通，使它们承担了城市60％以上的客运量，大大减轻了道路的总交通量和交通公害。严格执行交通规划。在发展城市交通的过程中， 日本运输省交通局确定了三个原则：①缓解大城市客运紧张状况，必须大力发展以大运量公共交通为主的高效快速交通系统；②客运交通的服务质量和服务水平，要服从于国民经济的发展水平，尽量做到多样化；⑧从政策上稳定和强化交通运输企业的经济效益和投资能力。因而，日本对城市交通规划的执行极为严肃，交通规划由都市计划局提出，经市政府总务局组织专家讨论，上报运输省审议，批准后，由都市交通局执行实施。交通规划每10年上报审定一次，分a、b两部分内容，a是必须执行的，b是a完成后有条件时再建设，凡未列入a、b者，不可临时插入新项目，以保持其严肃性。建设综合的换乘枢纽。日本极其重视综合换乘枢纽的建设，有效地将地面公共交通、汽车停车、自行车停车和商店布局组织在一起，缩短了乘客的换车时间，方便了乘客的活动，也促进了物业的开发。换乘枢纽还有助于合理组织交通，保证了交通安全，交通事故率低于世界平均水平。
培养公民的交通意识。为了解决城市交通问题， 日本对市民大力宣传遵守交通法规的意识，并从小学生的教育抓起， 自50年代起，用了20年的时间提高了全民的交通意识，为后来的城市交通建设和安全管理奠定了重要的基础。
4．墨西哥城的公共交通政策
制定正确的交通政策。墨西哥城集中了全国50％的工业，68％的银行业，45％的商业，居住了全国21％的人口，平均人口密度8700人／平方公里，市中心区大于18000人／平方米。到80年代中，城市人口已超过1800万人，私人小汽车也迅速增加，道路交通极其拥挤，事故增加。对此，政府采取了积极的交通政策：
．大力发展公共交通。
．实行公共交通低票价政策。
．扩建和改造道路网，组织单向交通。
．限制私人小汽车的增长，提高公共交通的运载能力。
．重视交通安全，强化交通管理。
加大公共交通投资力度。为保证公共交通的发展，每年从市政建设费中提出37％用于公共交通建设，最高时达44％(1984年)，在这些费用中，国家占54％，市政府占40％，企业自筹6％。20多年来，由于公共交通发展较快，在城市客运交通量的构成中，地铁占17．5％，公共汽车占29．2％，电车占4％，出租汽车占30％，私车占16％，其他占3．3％。墨西哥城的人口规模目前还在扩大，1990年已发展到1937万人，交通问题依然存在，但它坚持发展公共交通的政策，因而为居民的城市生活提供了有力的保证，为其经济快速发展创造了有利的条件。
5．小结
以上国家和城市的经验教训，表明了城市交通的发展首先必须有一个明确合理的交通政策和配套的法规，在城市中形成以公共交通为主的大众运输系统，引导城市交通向大众、高效、低耗、可持续发展的方向转化。其次，制定科学的交通规划和建设计划，并排除短期行为的干扰，严格执行。第三，根据不同交通工具的特点，建设相应的道路系统和换乘系统，保证各种交通方式的安全、高效运行。第四，提高全民的交通意识，是交通系统正常运行的根本保证。
三、我国大城市交通的特点
1．发展过程
建国以来，城市道路交通建设有了很大的发展，与此同时客货运交通需求的增长速度更快。回顾城市交通的发展，大致可以分为以下几个阶段：建国初期。为配合重点工程项目的建设，在一些重点城市中进行了大规模的基础设施建设，道路条件明显改善。到1957年底，全国城市道路长度和面积分别比1949年增加64％和71％。而同期，汽车增长比较缓慢，道路容量大于交通量，因而城市交通比较畅通，车速稳定。“文革”期间。城市道路的建设资金比例下降，建设发展缓慢。1966年至1977年，道路面积年平均增长率仅为2％，而同期城市机动车保有量的年平均增长率为6～10％，不少大城市交通开始出现拥挤现象。这一时期，还由于实行鼓励自行车交通出行的财政补贴政策，使自行车作为城市居民的代步工具得到了迅速发展。80年代后。由于城市基础设施建设投资不足，造成严重的供需失调，各大中城市普遍产生交通问题。这一时期，城市机动车辆开始剧增，交通堵塞严重，事故率上升，车速普遍下降，城市道路供给不足，公共交通发展滞缓，交通成了城市管理的主要难题。
特别是90年代以来，是机动车增长最快的时期，车流更加集中，走不动、停不下，矛盾极其尖锐。为求改变交通面貌，不少大城市开始建设环路、大型立交、高架道路、地铁，由于仓促决定，决策不得当，往往仅注意局部地区改善，只能取得短期效果。如北京市，这几年花了很大力气，建成了2个快速环路和120多座立交，但交通问题并没有根本改善，目前仍是“四肢发达，心肌梗塞”，交通拥挤有增无减，事故率居高不下。其他如上海、广州等大城市的交通问题，更是有过之而无不及。
2．现状特点
汽车增长速度快，自行车拥有量大。1983年，全国城市机动车保有量近200万辆，比1977年几乎翻了一番，到1994年，城市机动车保有量已近500万辆，又比1983年翻了一番多，约占全国机动车总数的50％。近些年来，全国机动车的年平均增长率达到15％(不包括摩托车)，个别城市高达30％。近十年，私人汽车的数量成倍增长，到1993年，全国私人拥有的客车已发展到59．85万辆。1994年，北京市私人汽车拥有量约10万辆，占汽车总量的17％。全国城市自行车超过了1．8亿辆，城镇百户拥有率达198辆。自行车占全国总数的40％。
道路建设有较大改观，但赶不上车辆增长快。1980年，全国城市道路总长29485km，1994年达到111058km，年均增加5826km，年均增长率为9．9％，万人拥有的道路长度由3．3km上升到6．3km。同期，道路面积由25255万平方米增加到118181万平方米，人均面积由2．8平方米上升到6．6平方米，道路面积的年均增长率为11．6％(见图1)。增长速度虽然有较大提高，但反映道路总量的人均长度和面积指标仍然过低，是城市交通供应不足的一个根本问题。

图1 1980～1994年道路建设增长曲线
(根据历年建设部《城建统计年报》整理)
常规公共交通萎缩。1978～1994年的16年间，全国公共交通车辆和线路长度分别增长了2．5倍和2．8倍，公共交通车辆达到0．6辆／千人(见图2)，但公共交通车辆的运营速度由每小时12～14km下降到5～10km，新增的运力被运输效率下降所抵消。公共交通公司长期依靠政府补贴经营，1994年亏损面达70％，政府补贴总额35．5亿人民币，仅北京市就达10亿元，其中地铁2．6亿元。由于公共交通的运营效率和服务质量下降，公共交通承担的客运量不断减退，全国1994年比1992年降低6．5个百分点，说明了居民出行方式在逐年转移，从而再度刺激了自行车客运量的膨胀。例如，上海市公共交通与自行车负担客运量的比重由80年代的6：4降为90年代的4：6。天津市由2：8降为1：9，郑州、石家庄公共交通出行量已不足自行车出行量的10％。

图2 1978～1994年公共交通运力、运量的变化
(根据历年建设部《城建统计年报》整理)
出租车迅速增加，轨道交通开始起步。随着城市居民生活水平的提高，人们的出行已不满足单一的公共交通模式，加之公共交通的萎缩，出租车得到了迅速的增加。1994年全国城市拥有出租车393315辆，比1978年的1628辆增加241倍，其中北京5．6万辆、上海3．4万辆、广州1．3万辆。截止到1995年8月，北京出租车增加到8万多辆，发展势头不减。
我国拥有地铁的城市是北京(43．5km)、天津(7．4km)和上海(16．1km)，通车里程67km，还有广州的18．45km地铁正在建设。预计到21世纪初，如果资金得以解决，重庆、沈阳、青岛、南京、武汉等城市也将拥有地铁或轻轨交通系统。
交通管理技术水平低，交通事故频繁。由于历史和认识方面的原因，我国城市中交通控制管理和交通安全管理的现代化设施极少。以北京和东京为例，两市都有一个交通管制中心，但北京交通管制中心控制的交叉路口数只是东京的3％，交通标志数是东京的7％，人行横道数是东京的4．8％，人行天桥数是东京的3．6％，地下人行过街道数是东京的5％。北京在全国城市中交通管理设施算是最好’的，其他城市更可见一斑。近年来，少数大城市引进了一些国外先进的交通信号管理系统，但由于我国交通组成的特殊性，在实际应用方面并不太理想。
由于交通管理设施的不足和管理水平的低下，我国交通事故率居高不下，北京近些年的交通死亡人数一直在500人左右，万车交通事故死亡率约6人。而日本东京万车交通事故死亡率仅1．9人，美国和澳大利亚为2．6人，英国为2．7人(均为1985年数据)。
城市车辆行驶速度逐年下降。近些年，城市交通量的年增长率普遍在20％以上，城市交通堵塞现象随之增多，平均车速急剧下降，一般城市干道上机动车的运行速度只有15～20km／h，大城市中心区的车速已降至10～15km／h。
3．小结
以上问题，反映了我国城市交通的基本特点，归纳起来是车多路少，现状道路已无多大潜力；车速下降，交通拥挤堵塞的趋势正在恶化；公共交通步履艰难，汽车和摩托车增长势头旺盛，给城市交通带来结构性的变化。而这些交通问题又集中在大城市过度密集的市中心地区，特别是近年来，更有恶性循环的趋向。
四、制约交通发展的原因
1．交通需求增长迅猛
交通需求的增长反映在以下四个方面。
(1)区域交通发展增大了城市交通的集散量
区域交通是指城市间的交通，城市依靠公路、铁路、航空、水运等对外交通，担负着交通中心的作用，形成一个地区的运输网络。
区域交通的改善，加大了进入城市的交通量和过境的交通量。国外资料表明，过境交通的比重随着城市人口规模的大小而变化(见表1)，我国也同样存在这种交通流分布规律。如深圳目前在一线出入境的交通中，有90％以上是货运交通，其中近60％是经过特区来往内地和香港之间的车辆。上海市这几年出入境的汽车数增长很快，1982年为147万辆次，1989年增加到671万辆次，其中本市车占26％，外地车占74％，估计近年来每年递增率在10％以上。大城市还由于交通量基数大，出入车辆集中在几个高峰时间，导致城区与郊区接合部的交通经常堵塞，出入城市的“瓶颈”制约，是当前区域交通发展中的一大症结。
进入城市各区交通与过境交通的分布规律 表1

城市是区域交通的枢纽和起迄点，客、货运输量的换乘、换装、中转、集散都要在城市中实现，市内交通的需求量必然随着区域交通的发展而迅速增加。据资料分析，1993年全国68个50万以上人口的大城市，市区对外客运量占全国23．15％，货运量占28．35％。就是说，全国四个长途旅客中的一个、四吨长途货运量中的一吨都是在这些大城市市区内起落的，外宋运量要转化成城市内部运量，没有足够的车辆和车道是保证不了外来运输任务完成的(见表2)。
1993年60个大城市对外运输量比重分析 表2

注；①资料来源：《中国城市统计年鉴》。
②运输量不包括大城市辖的市、县运输量。
因此可见，经济增长刺激了城市交通的发展，而城市交通的发展为经济增长提供了保障。
(2)城市化发展对城市交通提出了更高的要求
我国城市的数量和规模增长都十分迅速。近十年城镇人口的年增长率达到了4．37％，高于世界平均增长水平。到1994年底，全国总人口为119850万人，其中市镇总人口为34301万人，占全国总人口的28．62％(见表3)。全国城市的建成区面积由1981年的7438k平方米发展到1994年的17939．5平方米，增加了1．4倍。城市化发展加大了城市交通的需求，引起交通基础设施的需要量增加。另一方面，城市交通的改善可以使土地增值，为城市建设提供资金，提高城市的运转效率，促进城市的发展。
80年代以来，土地的有偿使用和房地产业的兴起，刺激了城市土地的开发。房地产商为了获取更多的利润，往往追求高强度的开发，导致了建筑的高密度化，使得人口密度骤增，交通量更为集中。另一方面，由于我国城市现状道路网密度普遍较低，低密度的道路网难以承受高强度的土地开发，加剧了交通供求不平衡的尖锐矛盾。
全国城市化人口比重分析 表3

近十年来，还由于城市作为经济的发展中心，吸收了大量的农村剩余劳动力，人口愈来愈向城市集中。据资料统计，全国城市流动人口已达8000万人，有些城市中流动人口和暂住人口的数量，已占到城市常住人口的1／6～1／5。特大城市和区域经济中心城市还超过这个比例数。流动人口的增加，最明显反映在对客运交通的需求上，有些大城市流动人口的客流交通量已占到城市公共交通总客流量的1／3。
此外，城市规模的扩大还表现为城镇群的连片发展。无论是用地规模的扩大，还是城镇群的连片发展，都会形成一个或若干个经济中心，具有强烈的吸引力和辐射力，因而使城市交通流的形态呈明显的聚集性，这种现象在大城市尤为突出。
由此看来，在城市化的初期，城市的发展对城市交通的压力是不可避免的，需要有一个相当长时期的适应过程。
(3)汽车工业发展带来了城市车辆剧增
城市是汽车工业的广阔市场。目前，城市汽车保有量占全国汽车总量的一半以上，伴随着城市化的进程和汽车工业的发展，我国机动车(指载货车、小轿车、大客车和九座以下的轻型面包车)保有量增长很快。最近几年是大城市机动车增长速度最快的年份，机动车增幅年平均在15％以上，广州、成都、汕头等城市超过此数
(见表4)。根据我国城市机动车与道路增长分析，80年代以来，平均每年道路面积的增长约滞后于车辆增长5个百分点，而最近2—3年要滞后10个百分点。这种差距日积月累，远远超过正常年度道路建设的供给可能，交通问题愈积淀愈严重。随着汽车工业产业政策的实施，以及鼓励私人购车等措施的出台，将会有更多的汽车进入我国城市，交通拥挤和堵塞问题会出现更严峻的局面。
些城市的机动车拥有量增长情况 表4

(4)经济增长释放了被压抑的交通需求
1985～1994年，我国的实际国民生产总值年平均增长率超过了6％，特别是1991年以来，经济发展速度持续地超过10％。1992年为12．8％，1993年为13．4％、1994年为12％。高速的经济增长促使人、车、物的流通频繁，不仅对区域交通和市际交通带来巨大的压力，而且对城市特别是大城市交通的压力尤为显著。
近几年来的统计数字表明：全国32个百万以上人口的大城市以7．6％的城市人口占有近1／4的国民收入，全国工业产值的1／4在大城市集中，社会商品零售额的1／4通过大城市实现。这些经济指标反映了大城市中频繁的物质交换和人员流动，而实现这些交换和流动的主要载体是城市交通。
国外调查资料还表明，在众多推动机动化因素中，国民经济的增长是最主要的发展因素，而机动车拥有水平同人均国内生产总值高度相关，两者之间反映了收入弹性的关系(incomeelasttctty)，即相对于一个百分点的收入增长，与机动车拥有量增长的百分点相关值。有些学者应用交叉分析、时间序列回归等方法分析后认为，这个弹性系数值在1．02～1．95之间，这表明，国民收入的一个百分点的增长，将导致1．02％～1．95％的机动车拥有量的增长(见表5)。

表中说明客用小汽车的收入弹性系数普遍高于货车及机动车收入弹性系数，这意味着客车的增长总是比货车增长快得多。我国近年来的机动车发展过程也证明了这一点。在城市，一般客车与货车年增长比重，已经由日。年代的3：7转为目前的7：3，而且主要集中于经济发达地区的城市区域，因此随着国民经济的增长，城市道路系统将面临比公路系统更迫切的需求量。
2．道路交通建设滞后
在交通需求迅速增加的时期，城市道路交通等基本设施建设没有及时跟上。道路交通建设相对滞后反映在两个方面，一是建设资金不能保证，二是建设重点部署的失衡。
(1)城市道路交通投资不能满足需要
按照我国的体制，城市道路交通是市政建设，属于城市基础设施，应由城市财政解决。多年来由于城市财政入不敷出，在总的城市基础设施投资短缺的情况下，城市道路投资往往排不上队，常年不足，这几年虽有所改善，但离实际需要相差仍很远。一些大城市建设资金不能保证，缺口越来越大，存在的交通问题也越来越多，困扰着城市的健康发展。

经济的发展与城市基础设施的建设是分不开的，经济增长刺激了城市基础设施的发展，而基础设施的发展又为经济增长提供了保障。因此，国际上都把城市基础设施投资占国民生产总值比重作为衡量的标准。联合国社会发展部在总结许多国家经验的基础上，推荐城市基础设施的投资应占国民生产总值的3％一5％。我国1953～1985年的平均水平只有0．37％。近几年，投资强度有所上升，1990年，比重为0．68％，1993年为1．66％，比过去有较大地增长，1994年又下降到1．1％。
我国“一五”和“六五”期间，道路交通投资在城市基础设施投资中的比重分别达到了44％和40．3％，其他时期的投资比例较低，一般为35％左右。按占国民生产总值的比重折算，最高年1993年为0．6％，1994年为0．46％，均低于城市道路交通应占国民生产总值1％的平均数。从实际投资看，1993年城市人口人均道路交通投资仅为63．31元，1994年降到56．72元(图3)

图3 历年城市建设投资和交通基础设施投资
根据历年《中国统计年鉴》和建设部《城建统计年报》整理
城市道路交通设施的好坏，交通供给水平的提高，都是以资金投入为前提的。目前，我国城市道路交通的建设资金主要来源有：①城市维护建设税和公用事业附加；②依靠地方政府自筹，以及国内贷款和利用外资；⑧结合城市改造和通过出让土地换取道路交通建设资金。1994年全国622个城市两项收入共157．5亿元，而城市道路交通基础设施建设却投入了203．26亿元，其中绝大部分投资来源于土地的转让。但城市土地是有限的；而且收取土地出让费有一定的限度，过量收费会加大土地开发成本，促使开发强度的提高，反过来又对城市交通增加更大的压力。
此外，工程投资上升与工程量增加不成正比。这几年，道路交通的单位价格上涨幅度更大，城市高级道路单价每公里需要1亿元以上，地铁造价更是高得惊人，每公里4～7亿元。除原材料价格上涨外，间接费用过多也是一个主要原因。目前城市中交通设施的建设，其费用包括了城市改造和搬迁费，据一些典型工程分析，在全部交通设施投资中，真正用于道路交通建设的资金只占30％～50％，其余被用来解决土地的征用和居民的搬迁。如此大量的投资被无形中消耗，使人们对大型交通建设项目望而生畏，也影响外资的投入，特别是涉及到城市改造地区的交通项目，一般都迟迟不敢启动，城市交通问题只能一拖再拖。目前这种混合投资的做法是对综合开发的一种误解，应该把那些间接费用删除出去，分别计算，单列成本核算，正
确反映工程经济效益。否则，城市道路交通建设难以持续进行。
(2)道路交通设施建设部署失衡
近年来，虽然道路交通建设投资在不断增加，但交通拥挤的状况非但没有缓解，反而有恶化的趋势。从道路交通设施建设方面看，存在多方面的失衡问题。
首先，我国大城市市区面积正处在从中心区向郊区化扩散过程中，近几年城市道路建设的增加，主要在新建的市区和郊区，对城市中心区进行改造和建设的很少，北京至今市中心区的道路面积率(道路面积与城市用地面积之比)仍只有6．3％，上海为5．1％。这是因为市中心人口密度高，房屋密集，要扩大道路用地必须拆迁大量房屋，改造难度很大。但另方面，现有房地产开发又过分集中于市中心的核心地区．由于过量开发，超过了规定容积率，道路面积一再压缩，建筑密度比原先翻了几番．交通问题不但没有得到疏解，反而增加了交通流量，造成道路超负荷运载，而且一旦一个点上出现交通问题，必将影响一段，阻塞一片，打乱了整个市中心地区的交通秩序。
其次，我国城市道路网密度低，主干路间距偏大。近年来，主干工程引起了人们的重视，不少城市开始修建环路，在主要交叉路口建造立交，交通复杂路段建造城市高架道路。这些工程对改善城市交通的状况起到了一定的作用，但并不能使城市交通得到根本的改变。主要原因是由于我们忽视了道路的系统建设，不重视次、支路建设，主干工程设施不配套，道路网密度提高很慢，1993年全国平均城市道路网密度仅为5～7km／平方公里。交通过度集中在少数的干道上，道路的整体有效利用率下降，使得主干工程的效益难以发挥，寿命降低。以北京为例，目前北京市二环、三环路的总长度为81km，这两条环路承担了46％的市区交通负荷量，但由于辐射干线和支线建设滞后，没有形成与环线相配套的完整系统，所以在环线的进出口往往堵车，形成新的“瓶颈”，车辆循环依然不畅。
第三，长期以来，没有认识到静态交通设施在道路网系统中的重要性，忽视停车场、公共交通站点、交通管理标志和信号设施的建设。在我国十几座特大城市中，市中心地区现有的停车位很少，只能满足实际需求的1／2，有些城市甚至只能满足1／4～1／6的需求，使占路停车的现象日趋严重，迫使慢车向快车道转移，机非分流无法实行，车道实际使用效率降低，必然影响到车辆的通过能力。
第四，重远不重近，把注意力过多地放在远景建设上。面对城市交通的巨大压力，城市轨道交通建设作为城市基础设施项目开始受到重视，不少城市把工作重点放在轨道交通系统的建设和可行性研究方面，但相对来说，却忽视了常规公共交通的建设和改造，因而形成了“远水解不了近渴”的局面，公共交通的服务水平得不到提高，公共交通的信誉下降。“优先发展公共交通”的政策并没有落到实处，这些问题，不同程度地影响着当前城市交通问题的解决。
3．交通政策和体制不相适应
(1)城市交通建设法制不完善
目前，我国在城市交通建设中能够遵循的法律只有
《城市规划法》和《城市道
路管理条例》。用《城市规划法》指导城市交通规划建设把城市综合交通规划纳入城市总体规划之中有利于宏观控制，但它的覆盖面和深度还不够全面。《城市道路管理条例》又偏重于交通的运行管理。由于缺少系列化的法律作为后盾，城市交通规划建设中的随意性、盲目性、短期性难以避免。
反观美国，1962年颁布了《公共交通法》，1991年又颁布了《地表运输联运效率法案》，并建立六个管理子系统纳入法案之中，这六个子系统分别是：路面管理系统(pms)；桥梁管理系统(bms)；安全管理系统(sms)；拥挤管理系统(cms)；大众运输与设施管理系统(ptms)和联运管理系统(1ms)。这些法律对美国的交通建设起到了极其重要的作用。看来，我国的城市交通法规，也应该逐步加深和完善。
(2)对私人交通缺乏政策引导：
我国城市中私人交通工具在现阶段，主要是自行车以及一部分城市的摩托车和少量小汽车。自行车的拥有量已趋于饱和，并开始呈现出自行车向摩托车或小汽车转化的发展趋势，普遍使用自行车是我国城市交通发展的特点，说明了我国与西方国家一样，居民都有使用私人交通工具的习俗和需要。
综观世界各国，私人小汽车的发展战略大致可概括为三种类型。①“自由型”，即以自由发展为基本特征，任小汽车自由发展，美国为其代表。②“导向型”，即以政策导向为基本特征，引导小汽车向所希望的方向发展， 日本、西欧等国家多属这种类型。⑧“控制型”，即以控制发展为基本特征，主要是新加坡和香港。多年来，我国对私人小汽车的发展，实际上是实行“控制型”模式。但是，随着国家产业政策的转换，汽车工业已成为国民经济支柱产业的关键，因而小汽车的发展战略，我国是采取一种类似“导向型”为主的发展战略。
与此同时，我国摩托车的发展趋势还不明朗。据了解，意大利是把摩托车拥有量稳定在适度水平后(100辆／千人)，随即引导向小汽车发展。台湾则让摩托车任意发展，直到饱和(500辆／千人)，而且目前还以5％的速度在增长。这两种模式的后果显然是不同的。我国发展摩托车的潜力很大，如果没有政策限制，摩托车可能成为未来大城市中增长速度最快的交通工具。广州市1992年底已经拥有摩托车20．7万辆，汕头市1993年底拥有8．6万辆，按照保守估计，只需15～20年这两个城市摩托车拥有量就能达到饱和。
在我国城市交通向机动化转化的初期，我国城市中大量的自行车仍在使用，不可能一下子被完全淘汰，在相当时间内仍将是城市交通的主要组成。自行车、摩托车和私人小汽车构成了城市私人交通组合，对这一快慢混合交通的特性，我们过去并没有很好的认真研究，因而也缺fie确引导和指导发展的措施，无论在道路建设还是交通管理方面，都没有处理好自行车与机动车相互干扰的矛盾，他们的优势亦不能充分发挥。今后，随着私人机动车愈来愈多的使用，如果不从战略高度上制定私人机动车发展在城市交通中的管理措施和发展步骤，即使再加倍修建道路和交通设施，交通质量仍难以提高和改善。
(3)不重视城市交通综合治理
早在十多年前，城市交通学术界就提出对城市交通要进行综合治理，这一科学的主张并没有引起政府及有关部门的高度重视，突出表现为以下问题：
任意占用交通设施。良好的次干路和支路系统不用来组织交通，而用于搞活经济，开办农贸集市，搞小商品市场，任意占用道路和在人行道上摆摊设点，使本来就严重短缺的道路面积更加紧张。现在，一般大城市干道的人行道宽度平均每侧2．5～5m，这还包括了行道树所必须占用的宽度，在市中心区，越是人流多的地方，人行道总是被自行车停车场、公共交通站点和其他临时建筑所占用，加上大型公共建筑不遵守管理法规，将配建停车场挪为它用，已经很难找出哪条干道的人行道未被挤占的了。据了解，不少城市任意占用道路和人行道的面积已达到每年的道路建设总量。
部分城市规划设计人员对城市交通缺乏深入的了解，规划手法延续过去大街坊的做法，规划的道路网稀，干路间距大，缺少支路。在城市土地开发中，不考虑城市交通系统的承受能力，高强度开发容积率，加大人口密度，造成人为的交通紧张。盲目提高各交通系统之间缺乏有效的衔接，城市的客运换乘和转换极不方便。交通建设缺乏长远观念，有些地方政府喜好大工程，短期行为在当前的交通建设中占有相当地位，忽视实际效果，宣传媒介对这种现象也起到了失实的误导作用。
(4)投资体制没有理顺
城市交通长期以来作为非生产性建设得不到应有的重视，近年来有了明显转变，但也限于一些经济发展较快的大城市。按照国家经济体制，城市交通建设是地方政府职能，国家只是在总体政策下进行宏观指导，地方政府最感困难的是资金不足和投资体制问题。具体来讲，有如下几个方面。
多样化的投资渠道没有走上轨道。从目前资金来源看，比较固定的是城市维护税和公用事业附加；然而，这两项收入要在城市建设内部十几个部门中分配使用，道路交通所占比重在近年不足1／3。其次是国家预算投资与财政专项拨款，随着市场经济的发展，这部分投资比重在逐年下降，几乎成了一个空白点。再次是地方政府组织社会集资或者是从土地出让款项中转人道路交通建设，除此之外，便是国内外贷款和私人投资。但后几项资金都是不稳定的，很大程度上决定于市场经济的兴衰和投资利益，一切取决于经济杠杆作用，因而，资金来源不能保证，时起时落，更不能与交通需求相适应，起不到持续建设的作用。应该说，当前我国城市交通投资的多样化渠道还只是一个框架设想，仅是在少数大城市中开始运作，问题不少，没有走上正常轨道。
城市两项税收不能全部用于基建项目。国家规定的城市两项税收，按原意应该主要用于城市市政和公用事业的维护费和事业开支费用，现在各城市大部分挪用到新建项目上，少投入维修，且大部分用于维持职工工资的人头费，这将极大地影响现有公用设施的寿命，从长远看，是一个得不偿失的举措。
应该改变养路费税制。国家征收的养路费由于体制的原因，并没有用于占全社会机动车50％的城市中，同是一辆机动车，要重复向国家交付几种交通税制，给道路使用者造成不便，也不符合市场经济条件下的价格机制，这种分散税制不如国家集中起来，统筹统收，按照谁使用道路谁交纳税金的办法，以保证城市有固定投资来源。
给私人投资更多的政策优惠。为了争取更多的私人投资进入城市交通基础设施建设，要提高这部分投资的回报率，应该给私人企业以明确的法律和政策保障，目前这方面制度差得很远，没有形成规范性的法制体系，不足以引起投资者的兴趣，如不解决这个问题，城市不可能获得大量的私人投资，尤其是属于公益性强的道路建设投资。
(5)管理体制分散
当前，与城市交通有关的国家行政管理机构有以下部门。
建设部：由城市建设司对城市道路建设和公共交通实施行业管理；城市规划司对城市交通规划实施管理。
公安部：由交通管理局对路面交通、交通安全实施管理，包括车辆牌照控制、交通标志、色灯信号、监测控制、停车场建设和道路管理等。
交通部：由公路司对城市郊区交通实施规划建设管理，包括郊区公路建设和长途运输汽车的客货运营管理等。由于部门管理分头领导，职能交叉，分工不清，因而政出多门，政令相互矛盾，缺乏统一的工作步调，给地方城市交通部门带来极大困难。
城市交通是一个复杂的综合系统，除上述已经明确的管理职责外，还有其他如城市交通的发展战略制定、集资问题、行人问题、自行车交通问题、宣传教育问题、综合交通政策的实施等等，却没有明确的机构过问。一些机构该管的不管，不该管的瞎管，严重影响管理体制改革的进行。
(6)城市交通的科学研究没有摆到应有的位置
城市交通是多学科交叉的一门科学，当前，西方国家非常重视城市交通学科的研究和发展，从基础理论、工程技术、高新技术的应用等多方面进行研究和开发。我国从80年代开始，引入国外城市交通工程一些新技术，广泛开展科学研究，打下了初步的基础，但从“八五”以来，放松了对城市交通的研究，而在这段时间里，正是我国城市交通大发展的阶段，许多新问题需要跟踪去研究，现实问题需要科学研究去解决，特别是象城市交通经济与部门研究，包括机动车大众化、公共交通服务和交通价格政策等，都是事关城市发展决策的重大问题，要求科学研究成果作出回答。但就国家而言，整个“八五”期间，没有一项城市交通研究课题被列入国家重点攻关计划。城市交通的基础研究没有跟上去，新技术无法开发与推广，必然造成建设发展过程中的盲目和被动。在研究机构设置方面，全国至今没有一个综合性的城市交通研究机构，现有的少数城市交通研究机构又绝大多数隶属于城市规划部门，重点限于交通规划的领域。这些问题严重制约了城市交通学科的全面发展。
4．小结
由于上述原因，我国城市交通设施不足的矛盾长期得不到解决，这些问题的发生原因也不为社会各界所重视和理解，所以在近年来交通需求快速增长的情况下，交通设施供应反而明显匮竭，“旧账未还，又欠新账”的局面仍在延续，严重制约了城市经济的发展。据上海市研究，近年来因城市交通拥挤堵塞造成的经济损失每年高达48亿元，约占上海市年度国民生产总值的6％。因此看来，城市交通的落后给国家造成的损失是非常惊人的。
五、发展前景及目标
1.发展前景
城市居民出行总量预测。按照前述的城市化进程，预计到2010年，全国城市人口约为3．6亿人(不包括镇的人口)。目前我国大城市中心区居民平均每天出行2．7次(东京1968年2．48次，京阪神城市圈1990年2．57次，汉城1991年2．21次，亚特兰大1972年2．49次)，到2010年城市居民出行的交通总量将达到2500亿人次。考虑到我国实际情况，预计城市未来的客运交通方式结构中，公共汽车交通占25％～35％，轨道交通占5％～10％，公用和家用小汽车占10％～15％，其余40％～60％为自行车和其他。这个结构比重，预示在全部客运交通总量中，将有50％左右的出行量，仍依靠非机动化交通工具解决。要说明的一点是，客运交通方式不是一个固定模式，不同的城市规模大小和经济发展水平，有不同的要求，特大城市的轨道交通和小汽车结构实际将超过此比重。这里提出的交通方式结构，并不是对所有城市规定的标准指标，只是从总量上预测全国城市交通可能达到的水平，并由此推算相应的公共交通、道路、小汽车的预测量。
城市公共交通车辆。通过对历年公共交通车辆的增长情况分析，预计今后城市公共交通车辆拥有量的年平均增长率为7％，到2010年，车辆总数将达到280976辆，比1994年净增172188辆，平均年增1万辆左右。届时，全国城市中每万人拥有公共交通车辆7．7辆，亦即每辆车的服务人口为1300人。
快速轨道交通受投资影响，近期不可能发展太快，预计在现有65．5km地铁基础上，到2000年达到150km，后十年争取多建一些投资低的轻轨，到2010年或稍晚一些年份，争取轨道交通长度达到400～500km。
我国城市近些年出租车数量增长非常快，在几个特大城市，出租车已接近饱和，按1994年统计，平均每辆出租车服务578人，以此拥有水平推算2010年，全国城市将拥有出租车62万辆，比1994年增加23万辆，平均每年增加1．5万辆。
道路设施。由于城市用地的限制，城市道路长度和面积的增长幅度不会高于以往的增长水平。根据中国城市规划设计研究院《市政公用事业“八五”及十年规划预测报告》，到2000年，城市道路长度为174418—197674km，道路面积为163830～185106万m平方米。据此推算，到2010年，城市道路长度将为388120km(其中快速路、主干路77624km)，道路面积为339481万平方米(其中快速路、主干路67896万平方米)，分别比1994年增加277062km和221300万m2，需要新增城市道路用地约2500平方公里，平均每年增加150平方公里。
汽车数量。根据《中国家用轿车发展战略研究》报告，我国汽车工业发展的目标是实现两个战略重点转变，2000年或稍长一点时间，实现第一个战略重点转变，即从以生产载重汽车为主转变为生产小汽车为主；2005年或稍长一点时间，实现第二个战略重点转变，即从生产公用小汽车为主转变为生产家用小汽车为主。到2000年、2005年、2010年，我国小汽车年产量分别为120万辆、220万辆、350万辆，其中家用小汽车年产量分别达到40万辆、120万辆、230万辆，同期我国小汽车保有量分别为600万辆、1200万辆、2200万辆，其中家用小汽车的保有量分别达到120万辆、480万辆、1320万辆。
1994年，我国机动车千人拥有量为8辆，其中小汽车千人拥有量仅1辆，按照汽车工业的发展目标，到2010年，小汽车的保有量将达到2200万辆，这个变化是非常惊人的。到那时，全国小汽车保有率为15．8辆／千人。城市是国家经济的中心，小汽车使用的空间必然偏重于城市，特别是大城市，因此大城市的小汽车保有率会高于全国的平均水平，预计将达到50辆／千人以上，其中家用小汽车可能达到30辆／千人。
按此推算，全国大城市到2010年或稍长一点时间将拥有近1500万辆小汽车，再加上货车运输的发展，把大城市推上了完全汽车化的进程。对于土地几乎已经耗尽的大城市来说，无疑是一个极其严峻的问题。可以预见，21世纪初我国大城市如何适应汽车化的发展，必将成为社会矛盾的焦点。
2．战略及目标
城市交通发展战略，总的思路是适应中央关于“九五”计划和2010年远景目标的要求，为实现这一总体目标服务，既要充分利用社会主义市场经济的有利条件，又要充分发挥先进技术在交通建设中的作用，力争在今后15年内，使我国城市交通走上多元化的发展道路，向现代化城市迈上一个新的台阶。
城市交通现代化应包括两个方面的内容：一是设施装备现代化，即城市交通设施技术水平要不断提高，既要发挥现有的应用技术，又要采用先进的科学新技术，谋求综合效益；二是交通战略现代化，即政策措施要不断完善，既要合理控制交通总量与交通方式的协调配合，又要提高城市路网在整个城市活动的运输效率。先进的设施是硬件前提，正确的战略是软件保证，两者相辅相成。
从全国来看，发展目标应该是：要在我国城市首先是大城市中形成现代化的多层次的综合交通体系。主要包括：①道路。具有与城市规划相结合的网络系统，其面积率(道路面积与城市总用地之比)一般达20％左右，设有快、慢分道(指专设人和自行车专用道路，与机动车分道行驶，形成两个互相分离、互相结合的道路系统)，专用的快速汽车干道、商业区内步行道、公共交通优先行车道，以及足够的停车场地。还有与起迄相应的客货运枢纽设施，并设置必要的立交桥、高架路、人行天桥、地道以及轮渡等作为整个交通系统的组成部分。所有道桥设施都要和城市环
境相协调，与城市设计相融合，并具有良好的工程标准。②车辆。具有性能良好的私人车辆，经过专门设计的各种专用车辆，便捷的公共汽、电车和出租车，以及必要的轨道捷运系统，各种车辆形成互补的群体，并具备耗能少、废气少、噪声小的性能，有较高舒适度，有专用的停车站点设施。③管理。有严谨的交通法规、客货运输管理规则、交通设施管理规范。能自动监测车辆、路段状况，及时传输交通讯息，经综合处理，在点、线、面上制导车辆行驶。有良好的照明、防滑、防治事故发生的安全设施，并具有完备的道路交通标志以及停车管理设施。还有经常的宣传教育、合理的税费收取办法，以保持交通建设和管理的持续发展。
实现这个目标将是我国城市交通历史上一个转折点。在实施上可分两阶段进行，第一阶段到本世纪末，要求初步建成与经济发展和城市发展相适应的常规道路网布局，拓展空间，打下基础；同时加强与恢复公共汽车交通运输活力，适当发展其他公共客运交通，大力加强交通运输管理，初步缓解城市存在的各项交通矛盾。第二阶段从2001年到2010年或稍晚一些年份，从根本上改善城市交通网络布局的质量，发展特大城市轨道交通建设和立体交通建设，发挥公共汽车交通的主体作用，建立城市交通信息控制和诱导体系，力求城市交通量总供求关系保持基本平衡。此后，随着城市现代化的迅速发展，到下世纪中叶，我国的大城市交通才能全面地进入现代化的高效快速的交通时期。
对于每个城市来说，由于我国城市经济发展不平衡，城市形态多种多样，城市交通问题产生的原因也不尽相同，不可能采用一个发展模式。因而要在全国总的目标下，选择自己城市的交通发展战略，从区域、城市、系统的角度研究城市交通的发展，确定城市交通的服务对象、结构模式、现代化标准等，制定自己的发展方针。
3．实现目标的政策保证
世界各国的城市发展历史说明，交通政策在城市交通建设中具有重要作用。在我国城市交通迅速发展的初期，更应重视政策的指导作用，因此必须在正确战略指导下，研究制定有关的技术政策、经济政策和相关政策。
(1)各项技术政策
道路交通建设技术政策。城市道路交通建设不能寄希望于少数几项大工程，必须统筹兼顾，既要建设城市快速路疏导城市中的远距离运输和过境交通，又要对城市的各级道路进行改造和建设，要重视支路的建设，使其能够起到分解城市交通流的作用，把客、货车流和人流的安全与畅通作为城市道路交通功能的首要选择。
公共交通优先发展政策。公共交通是对国民经济和社会发展具有全局性、先导性影响的基础产业，是与城市人民生活和生产密切相关的重要行业，只有支持和优先发展公共交通，深化公共交通体制改革，才能提高公共交通运营效率，降低运输成本，适应城市社会发展。
公共汽车为主体的公共交通优先政策。现阶段，公共汽车是我国城市交通中社会成本最低、综合效益最好的交通工具，它为城市的中低收入居民提供低价格出行机会。因此优先发展公共交通，应首先发展以常规公共汽车为主体的公共交通工具，
然后再逐步形成多种方式的公共交通客运体系。
小公共汽车可以服务于狭窄的街道和人口密度低的地区，对提高路面使用效率，缓解公共交通运力不足起到较好的辅助作用，但必须在政府监督和行业统筹下，实行规范性管理，避免盲目发展和混乱运行。
出租汽车是定线公共交通系统的补充，应根据城市经济发展水平和社会实际需要，有控制的发展。
无轨电车线路发车频率受架空触线和站点通过能力的限制，其客运能力较低，近年来已经很少有新的建设。
优先公共交通设施保障。公共交通优先发展的政策不仅需要政府在投资、价格等方面给予足够的支持，还必须在道路使用、交通管理等方面给予全面优先。目前主要问题是，优先办法少，措施不力，有了也不能坚持，因而效果不理想，主要原因是缺乏制度上的保障。今后，在规划设计和管理中，应明确规定优先公共交通的原则、内容和实施细则，按照交通需求量，对需要优先设置的信号灯、交叉口、停车站点、专用公共交通车道和专门开辟的快速公共汽车道作出具体规定，纳入交通规章制度。
重点发展特大城市的轨道交通。城市快速轨道交通作为大城市客运交通的主干，投资昂贵，技术要求高，建设周期长，城市没有一定的财力，是难以办到的。所以，只有在客流量很大的线路上才值得使用。当前制约的因素是资金困难，特大城市有比较强的经济潜力，应该扶持其发展，在客流量经过严格的论证基础上，选择地铁或轻轨交通方式，逐步建设。切忌规模过大、建设标准过高，立足于近期，着眼于远期，统筹规划，处理好单线建设与系统规划的关系。
大城市要严格限制摩托车的增长。由于摩托车的增多已经产生越来越多的交通事故、交通污染和交通拥挤，从长远发展考虑，必须制定限制摩托车发展的措施，以免走台北、曼谷等城市盲目发展摩托车的老路。
合理引导小汽车的发展。汽车产业政策的出台，确立了汽车工业作为国民经济支柱产业的发展目标。在我国具体条件下，只有小汽车进入家庭，才能使这个目标得以实现。由于汽车工业的发展必须符合于经济水平，小汽车的发展必然首先集中在城市，特别是经济发展快的城市，如特大城市和沿海开放城市，这些城市的家用小汽车拥有量将占到小汽车总量的60％以上，城市道路设施的容量将成为制约小汽车发展的关键。因而必须制定相应的技术政策和限制措施，使城市小汽车的发展有利于城市的发展。
充分发挥自行车在城市交通中的作用。我国大城市形态多数是向单中心布局发展，城市用地的当量半径在6～l0km以内，在这个范围内，自行车交通具有时间上的优势。根据我国的经济水平和居住条件，单中心将维持一个相当长的时期，城市区域的扩大使一部分自行车交通转移到其他交通方式中去，同时又会出现一部分新的短距离自行车交通，自行车作为城市客运交通主要的交通工具，短期内不可能被淘汰。即使是大城市，在2010年前，自行车的交通总量不会骤减，虽然车辆总数可
能有所下降，但它的交通地位不会改变。因此，认真研究自行车交通的特点和交通特性，开辟非机动车专用路，从主、次干道上分离出来，构成非机动车专用道系统，是交通政策的重要部分。
交通需求的控制与诱导。交通管理的目标是加强交通系统管理，充分利用交通设施，提高路网的通行能力和交通的安全与速度，维护城市交通的正常运转。城市交通管理要运用现代交通需求管理技术，采取行政手段和经济手段、诱导手段与控制车辆使用相结合的办法，减少交通需求，从交通总量上实行合理控制交通的政策。要积极引进和开发新技术、新方法，逐步实现以交通信息与路线引导系统为主体内容的交通管理现代化。
(2)各项经济政策
实行政企分开，把公共交通企业推向市场。城市政府的城市建设主管部门要按照政企分开的原则，转变政府职能，依法对企业进行协调、监督和行业管理，为企业提供服务。企业应享有充分的经营自主权，依靠企业优质管理提高城市公共交通服务质量。必须明确国营企业是城市交通事业的主体，同时也要引入竞争机制，在统一规划、统一管理下，动员地方、部门和集体的社会力量参与兴办公共交通企业，实行线路招标、有偿转让和专营权等制度，建立完善的市场经营机制。无论是国营企业还是社会企业，都要严格执行交通价格政策，在保障最大限度服务乘客的前提下，区别情况，逐步完善促进城市公共交通良性发展的价格与价值补贴政策。
道路交通建设投资与使用收费政策。在社会主义市场经济条件下，道路交通设施已由城市的市政公用设施逐步转变为市政公共设施，公共设施具有公共投资的特性，所以它不能完全无偿使用，应体现一定的社会成本，尤其是一些依靠社会资金建设的道路交通设施，更应该建立“谁投资，谁得益，谁使用，谁付钱”的机制，为使用者提供选择机会，达到效率与公平基本平衡的原则。
道路交通作为城市的市政公共设施，城市政府必须有合理、稳定的资金渠道。首先应改革相关税制，如试行机动车燃油税(费)、轮胎附加税、非机动车使用税等制度，使城市道路使用的价格与收费相一致，从税收中取得一部分回收。此外，要研究投资的规模与交通改善的关系，寻求投资与交通服务的内在规律，选择合适的城市交通投资与国民经济发展的比例关系，以形成建设——使用——建设的良性循环机制。
(3)各项相关政策
国家要给快速交通建设创造政策环境。大城市交通的发展需要快速的交通系统，无论修建快速道路还是轨道交通，经济负担都很重，因此，需要理顺政府与开发商、政府部门之间等一系列关系，利用金融税收等经济手段，扶持城市公共交通发展，对重点工程所需资金，在信贷和配套资金计划中优先加以安排。要制定包括机电设备和轨道车辆国产化等一系列技术标准和法规，使之系列化，让各城市有章可循，避免盲目引进国外杂乱的各种工程设备产品。
要调整和控制城市布局。密集的城市布局将使城市产生大量的交通流量，增加
交通治理的难度，为了适应今后交通的发展，在宏观上仍必须坚持控制大城市、发展小城市的方针，在城市用地上，适当分散中心区的密度，大城市中心区更要按照交通允许容量来进行开发和建设。
协调发展区域交通与城市交通。区域与城市间的交通也称城市群交通，应统一规划，按照未来区域交通的发展趋势，把它们建设成现代化的交通网络，以中心城市为核心，随着交通走廊引伸到四周城市和乡镇。对一些区域发展特别重要的设施，如国际机场、车船码头和著名的风景旅游景点，是客流和物流的重要集运中心，要统筹安排，加以重点建设。
为城市交通规划的权威性创造必要条件。城市交通规划长期在经济建设中没有明确的位置，构不成法律的认可，规划成了可有可无的咨询文件，建设部门可以根据自己的需要，任意删取内容，失掉了指导实施的意义。所以，加强交通规划的权威性，必须建立交通规划和建设的法规体系，让技术成果通过法规成为交通建设的依据。
六、措施和建议
城市交通的各项政策是保障城市交通发展的基础，但政策的建立和执行是长期的，面对当前我国城市交通的状况，提出如下措施和建议。
1．加强城市政府对交通的统一领导，建立大城市的交通委员会
现在的大城市交通涉及城市的所有部门，特别是随着城市发展和土地转让制出现，给城市交通建设增加了许多外部制约条件。只有大家重视城市交通，把问题综合起来，动员各方面力量共同解决问题，才能搞好城市的现代化交通建设。因此，解决城市交通问题必须实行“综合互济、协同集成”的方针，保持我国城市交通发展与经济发展相辅相成的势头。
关键是要加强大城市政府的集中领导，在中央统一政令的前提下，由市政府建立有效的城市交通行业管理体系。当前，由于管理分散，体系内部不衔接，亟需建立高层次的决策机构——城市交通委员会，统一制定城市交通发展战略，集中管理和指导城市交通建设，统筹集资、融资和体制改革工作，把现有城市交通管理机构与城市财政、计划、物价、土地、税务等部门的职能与职责协调好，保证重大交通决策得以实施。
2．增加路网密度，提高交通建设决策水平
我国城市交通基础设施“欠账”过多，道路现状水平很低，功能混乱，已无法满足经济高速增长带来的交通需求，因此，在科学规划指导下，加快城市主、次干道和快速路建设，合理安排立交桥、人行过街设施、停车场和自行车道建设。在旧城改造中，应尽量不建占地过大的大型立交桥和拆迁过量的高架路，要加强路口渠化，打通堵头和改造“瓶颈”地段，提高支路利用率，改善道路功能结构。提倡机动车与非机动车分路行驶，有条件的地区，可以改变现有“三块板”的道路断面布置，建设非机动车专用道路，完善系统建设，注意节省用地，反对盲目追求高标准，
才能节约交通总成本，提高交通建设总效益。
3．疏解大城市中心区人口，调整城市土地使用功能
城市人口密度过密必须疏解，这是解决城市交通问题的一项“釜底抽薪”的办法，也是改善城市环境、保持城市可持续发展的根本措施。由于大城市交通矛盾集中在城市中心区，首先要利用土地级差效应，把市中心区的工厂、仓库以及不适宜市中心功能的用地，迁到城市外围地区，适当分散城市的活动，从交通总量上寻找新的平衡。改造中心区必须符合城市总体规划的要求，要有助于城市交通的发展，还要为城市发展第三产业、提高经济效益创造有利条件，不能因为单纯追求土地效益而超量增加建筑面积和人口密度，加剧交通恶性循环。
4．落实优先发展公共交通的政策，调整过低的公共交通票价，优化公共交通运行条件
长期以来，大城市实行低于成本的低票价政策，本意是维护社会安定和方便居民，各届城市政府从其自身政绩考虑，也不愿意轻易触动价格调整。结果，企业因票价问题自身得不到发展，乘客因票价问题得不到交通服务，不得已而再花更多的钱去乘其他交通工具，结果车越多，路更挤，市民更有意见，完全与低票价政策的初衷相悖。因此，要落实优先发展公共交通政策，首先要调整公共交通价格和改进定额补贴，逐步做到微利保本，在低成本前提下提供最大服务，这对有效缓解交通紧张将起到重要作用。
当前，由于现状道路结构和路网布局等原因，实行公共交通优先运行有一定难度，但必须创造条件，采取各种有效措施，给予公共交通方便行驶。对于有条件的城市道路，应设置公共交通专用线或专门行驶公共交通的道路，即使在没有条件的情况下，也应该实施相应的交通优惠办法，如单向通行道路上可以双向公共交通通行，某些禁左交叉口可以不受限制，以及在划定的区域内不准非公共交通车辆停车等。事实上，优先发展公共交通还包括线路开设、准点运营和提高舒适度等等，目的是为方便乘客，保证正常运营，提高城市交通整体效益。
5．采取交通限制措施，适应私人小汽车的需要，车和路的发展相互协调
私人小汽车进入家庭是时代发展趋势，但也不可能很快普及。城市交通作为一项社会公益性事业，应该从积极方面作好思想和物质准备，适应汽车增长的新趋势。但是，发展私人小汽车毕竟不是解决大城市交通拥挤的根本出路，城市交通现代化并不等于就是小汽车普及化。据估算，在城市中每增加1万辆小汽车，要占用30万平方米的城市道路和停车场用地，而且每天要排放60多吨的有害废气物。看来，小汽车多了必然会加重大城市的土地、环境、能源和经济负担，也无助于交通问题的解决。
对私人小轿车的发展，必须把握好“车”与“行”及其“停”三方面条件的协调发展，主要是加强交通需求控制和管理，城市可以根据自身的道路容量制定总量控制或地区控制措施。所以要做好宏观交通监测分析工作，及时采取调控手段，特别是在市中心地区，限制小汽车通过量。日本规定大城市小汽车交通控制在总交通量的25％以内，西欧诸国均控制在40％左右，象这样的宏观控制措施，在各大城市
的交通战略中应有所规定。同时，要进一步完善已出台的财政税收改革措施，增设小汽车使用道路成本费或使用税，运用经济杠杆发挥宏观控制作用。此外，摩托车属于机动车管理范畴，鉴于它造成的环境污染和交通事故比小汽车还严重，大城市必须实行严格限制的政策。
6．加强经济可行性研究，重点发展特大城市的轨道交通
我国大城市轨道交通是必须发展的，但目前的造价太高，特别是建设地铁，超过了一般城市经济承担能力。而且今后的交通建设不可能是一种政府性的供给型系统，必须在一个开放性的社会集资型系统下完成。因此，建设轨道交通一定要遵循市场经济的运行规律，加强经济可行性研究。这种经济研究，不只是一般投资预算分析，而是以资本、土地、财务、效益等要素的供求变化为特征，实事求是地预测客运需求量，在经济规模的原则下，最后确定选择地铁、轻轨或其他类型轨道交通工具。在目前，更应该把重点发展放在人口300万(指建成区)以上的特大城市(如北京、上海、广州等城市)，因为这些大城市用地面积在200平方公里以上，城市形态高度集中在市中心区，交通密集程度高，现在的客运量已经达到或超过轨道交通所规定的运能限量，经济上又具有相当的回报能力。至于其他人口300万以下的大城市，必须采取逐步实施的办法，先要创造条件，做好准备工作，目前主要是加强前期研究，在城市总体规划中解决轨道交通建设的必要性和可能性，选择哪种技术方案，何时开始建设，都要通过科学论证。从全国来看，应该按照远期发展的总目标，根据各个城市的实际需要与可能，进行宏观控制，一批一批地分阶段组织建设。国外对于地铁和轻轨建设项目，无不经过多年研究，很少轻举妄动。
7．广开渠道，多种形式解决资金来源
我国城市交通建设需要的投资数额很大，除了国家和城市政府拨款以外，更期望依靠国家给予政策支持。广开渠道多方集资，已被实践证明是可行和有效的办法。为此，从总体上考虑，首先是要加大投资比重。据联合国社会发展部调查认为，经济发展中国家城市基础设施投资应占国民生产总值的3％一5％，若按我国以往几年投资比重折算，城市道路交通应占1％一2％，但实际上最高年1993年也只有0．6％，1994年降为o．46％。建议我国的城市交通建设年度投资占国民生产总值的比重以不低于1％为宜。
其次，应该着重于城市投资体制的改革，对关系到城市交通的重大项目，要制定相应的集资对策，并在利用外资方面实行优惠。世界上许多国家采用从销售汽油费中附加一定比例作为修建道路的税制，这是一种合理的办法，我国海南省已经开始实行这种办法，反应很好，建议在全国推广实施。现在许多城市都在试行“以路带房，以房养路”的开发政策，通过城市土地转让，将房地产开发收益用于基础设施建设，使城市综合开发和道路交通同步发展。这些办法虽处于初步实施阶段，但已经积累了经验，完全有可能在谨慎操作的基础上逐步完善。
再之，允许大城市因地制宜实行市政设施的配套收费政策，专用于道路交通的发展，也有利于地方财政的补充。
8．加强科学技术研究力度，提高全民交通意识
必须抓好以下六个方面的工作。一是花大力气加强城市交通的科学研究，重视交通经济政策和高新技术的开发，探索新一代捷运交通工具、个体交通工具和智能化交通管理的研究，用较少的投入换取较高的交通效益。二是国家要制订有关的技术条例和法规，加强职业培训和人才培养，推行交通工程和交通规划专业人员资格认证制度，以提高城市交通的规划、设计、建设和管理的水平。三是成立国家级的城市交通工程技术研究中心，在国家科委和建设部的领导下，组织城市交通基础理论的研究和应用技术的研究推广。四是由建设部组建全国的城市交通专家技术委员会，负责引导全国城市交通技术科学的健康发展，并对重大城市交通建设项目进行咨询和技术审查。五是把各大城市的远期交通规划和近期综合交通治理规划纳入城市总体规划，今后，计划部门在安排城市交通建设项目时，必须符合城市交通规划的意向和要求。六是将城市交通教育融合到小学义务教育中，加强对城市各行业职工的交通知识和交通安全教育，提高全民交通意识，依靠城市的全体市民共同管理好城市交通。

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