经济全球化与转轨国家财政金融安全相关性研究

　　一、经济全球化与转轨国家经济安全问题

　　对于国家经济安全，不同国家的不同学者都有各自不同的理解和诠释。1996年出版的《俄罗斯联邦国家经济安全战略》明确提出：“经济安全是国家安全体系中的重要组成部分，是保障国家安全的关键所在。经济领域的国家利益是最主要的国家利益，保障俄罗斯的经济安全和利益是国家政策的主要内容。”俄罗斯学者先恰戈夫在其主编的《经济安全——生产•财政•银行》一书中将俄罗斯经济安全和主要的经济威胁归结为以下9个方面：经济结构的畸形发展;投资和创新积极性下降，科技潜力遭到破坏;变为发达国家的燃料和原材料供应地，不仅出售自然资源，而且强化了对世界市场行情的过分依赖;对进口的依赖性加强;外汇资金外流;社会的财产分化加剧;外债增加;经济过度开放;经济犯罪增加。①在这9个方面，俄罗斯正在变成发达国家的燃料和原材料供应地，经济增长受制于世界燃料和原材料市场的行情而波动;过分依赖进口;资本外流;外债增加和经济过度开放这5个方面均与经济全球化有直接和密切的关系，是俄罗斯融入经济全球化进程并与之相互作用所产生的国家经济不安全因素。

　　有些国内学者认为，国家经济安全主要包括资源安全(如能源、粮食和人才)、金融安全、产业安全、财政安全、信息安全等。其中金融安全是当今最突出的经济安全问题，它不仅涉及资本的供给安全，而且随着金融虚拟化的趋势的加强以及对其他经济部门的影响，金融安全己经成为一个独立的经济安全领域。资源安全主要指保障战略性资源的有效供给，在当前的情况下，主要表现为石油安全和粮食安全。产业安全则是指一国在参与国际贸易特别是在加入世界贸易组织的情况下，其国内产业的产品和利益在国外避免受到不公平待遇，国外产品进入国内市场后不对国内产业造成伤害。至于财政安全，就是政府财政不出现较大的支付危机。①

　　当前，经济全球化正在深刻地改变着世界面貌和世界经济的运行环境，世界市场变得更加开放，竞争更加激烈;资本、技术、信息、人才等生产要素也跨国界自由流动。由于经济全球化的迅猛发展，世界经济的运行己从过去以国际贸易为主转向以资本跨国界流动为主，呈现出国际贸易迅速扩大的新的发展态势。与此同时，在经济全球化进程中，转轨国家与世界经济的联系也不断加深，转轨国家在分享经济全球化带来的利益和发展机遇时，也面临着更大的风险与挑战。

　　经济全球化构成了转轨国家计划经济体制改革和向市场经济转轨的外部压力和制度转轨的促进因素。20世纪90年代，中东欧国家在经济全球化进程中逐步完成了从计划经济向市场经济的转轨，逐渐形成了市场高度开放的市场经济体制框架。特别是进入21世纪后，一些中东欧国家全面开放市场，大大提高了其对外部市场和资本的依赖程度，从而形成了外部依赖程度较高的经济发展模式。应当说，融入经济全球化进程和全面开放市场是中东欧国家遭受国际金融危机剧烈冲击的深层次原因或制度基础。

　　以经济全球化与经济转轨的相关性和互动性为出发点，我们可以从多角度来考察和研究转轨国家制度变迁特殊阶段中经济全球化与这类国家经济安全的相关性及其原因。

　　第一，经济转轨国家长期处于新旧体制交替状态，引发经济不安全问题。俄罗斯和中东欧国豕在经济全球化(金融全球化)和经济转轨这两个并行不悖的进程中由于传导机制的作用几乎同时或先后多次发生金融危机，对这些国家的金融体系和经济造成巨大冲击，这是经济全球化与转轨国家经济安全密切相关的典型例证。

　　第二，转轨国家不仅市场机制不尽完善，而且使市场机制充分发挥作用的客观环境和条件也并不完全具备。这其中，市场体系不完善是制约市场机制充分发挥作用的主要因素。完善的市场体系是市场机制赖以发挥作用的重要基础，而在经济全球化迅猛发展的条件下，由于市场越来越自由化，越来越同外部世界建立更广泛的接触和联系，转轨国家市场体系不完善和市场机制不健全，加上外部经济形势的瞬息万变和激烈竞争，使经济转轨国家处于高风险的经济运行区间，这就更加容易受到经济全球化浪潮的冲击。在这种情况下，经济全球化与转轨国家经济安全的相关性也更为明显。巴瑞•布赞等人指出：“所有己经适应开放性全球贸易和金融体系的民族国家经济，都依赖于这一体系的持续稳定和平稳运作。因此，一旦出现破坏全世界商品和资本流动的体系的危机的可能性，这些经济的所有部分都必然受到威胁。”②

　　第三，在经济全球化进程中，大多数转轨国家都主张建立完全自由的市场经济体制，主张取消市场限制和政府行政干预。其直接后果是，不仅严重削弱了国家的宏观经济调控能力，而且使政府在经济全球化进程中驾驭本国经济的能力大大下降，尤其是当本国的经济主权受到侵蚀，经济安全受到威胁时，政府往往表现得软弱无力，难以发挥应有的作用，只能任凭经济危机和金融危机损害本国的经济利益。俄罗斯及中东欧一些国家发生金融危机时政府束手无策，调控不力，难有作为，这一事实说明，如果在经济全球化进程中忽视政府的作用或放弃政府对经济的必要和适度干预，造成“政府失灵”都会危及转轨国家的经济主权和经济安全。因此，从这一视角分析问题，经济全球化与转轨国家经济安全的相关性依然是极其明显的。

　　财政安全的相关性

　　在现代市场经济条件下，市场化程度高、市场机制作用所引发的各种矛盾日益尖锐和突出，国家财政自身的安全及其对整个国家安全产生的基础性影响己经成为各国政府和理论界普遍关注的重大问题。自20世纪90年代以来，财政安全问题开始在世界范围内突显，财政风险和财政安全己成为理论界和政策部门共同关注的一个热点问题。一方面，金融危机、债务危机不断发生，引起了世界各国对财政金融风险的高度重视;另一方面，财政具有综合性，一个国家所有的国家经济风险，最后都可以表现为或归结为财政风险。

　　1.财政风险及其后果

　　财政风险对整个社会经济的正常平稳运行造成极大的威胁，严重的财政风险甚至会深刻影响到国家的稳定与安全，延缓国家经济发展的进程。因此，财政风险的防范成为各国政府维护国家经济安全的重要措施之一。

　　财政风险有各种表现形式，主要有三种:财政收入风险、财政支出风险和财政债务风险。弄清这些表现形式，对于防范财政风险并将其降到最低限度有着重要的意义。

　　(1)财政收入风险

　　财政收入是财政支出的前提与保障，没有稳定的财政收入，财政支出就无从实现。导致财政收入风险形成的原因，一是不能按预定的计划实现财政收入;二是财政收入规模或总量的确定不合理;三是财政收入政策失误。财政收入政策中最主要的是税收政策，税收制度是否健全，税种税率的确定是否科学，税收负担是否合理，税收减免是否适当，税种的选择能否反映经济税源的基本状况等等这些因素都会对财政收入产生较为直接的影响。因此，如果税收政策出现偏差或失误，就会导致出现财政收入风险。

　　(2)财政支出风险

　　财政支出属于国民收入的二次分配活动。财政支出作为政府直接配置资源的主要形式，如果出现政策失误或结构偏差，就会形成财政支出风险，对社会经济产生不良影响甚至造成严重后果。第一，财政支出结构不合理是引发财政支出风险的主要原因。无论是在计划经济时期，还是在经济转轨时期，财政支出结构不合理都会对中国经济转轨和制度变迁进程中的经济社会稳定和发展造成不良影响，甚至会形成财政风险。第二，财政支出总量不足，不能满足社会经济发展的需要，是造成财政支出风险的另一重要原因。第三，财政支出失控，安排不当。在财政分配中，由于各种因素的影响和左右，往往会使财政支出出现安排不当甚至失控的现象。财政支出失控，不仅加重了财政支出的负担，而且影响财政支出目标的实现，并形成财政支出风险。

　　2.经济全球化对转轨国家财政安全的影响

　　在当今世界，经济全球化对转轨国家的财政安全产生双重影响，两者具有一定的相关性。这种相关性可以从两个方面加以考察。

　　(1)经济全球化对转轨国家财政安全产生影响的积极方面

　　积极影响主要反映在以下三个方面。

　　第一，经济全球化促进了生产要素的跨国界自由流动，推动并进一步深化了国际分工，这有利于经济转轨国家在融入经济全球化进程中实现经济快速增长，包括中国在内的一些经济转轨国家的实践充分证明了这一点。经济增长与发展使这些国家的税基和税源扩大，从而使财政收入不断增加，积累了大量的财力。这构成了转轨国家保证财政安全、降低财政风险的基础。

　　第二，由于经济全球化的发展特别是转轨国家的市场开放，世界统一大市场在逐步形成，全球生产、贸易和金融一体化要求各国的投资政策、财政政策和税收政策与之相适应并日益趋同。因此，经济全球化和全球经济一体化也要求财政规则的全球化。同时，由于经济全球化使各国的相互依赖性增强，风险共生和利益共享越来越成为经济全球化进程中各国合作的基本原则。而且，全球范围内的财政风险的防范也推动了财政规则一体化的进程。目前，己有一些转轨国家采用世界银行和国际货币基金组织制订的财政稳健度标准。那些已经或准备加入欧盟的转轨国家也采用欧盟规定的‘‘入围限制标准”即国债余额占GDP的比重不高于60%，财政赤字不超过3%。采用这些财政标准，能够强化转轨国家的财政政策约束，有利于完善财政制度，健全财政体系，维护国家财政安全。

　　第三，在经济全球化条件下国际财政政策的协调与合作有利于转轨国家保障财政安全和防范财政风险。其中，强化财政税收领域的国际协调与合作是转轨国家维护和拓展国家财政经济主权的重要措施。在经济全球化进程中世界经济日趋区域化和集团化，使各国财政税收政策以及投资、金融货币政策等的协调成为国际合作的重要内容。通过积极参与国际协调与合作，转轨国家的财政安全能够得到进一步保障。

　　(2)经济全球化对转轨国家财政安全产生的负面影响

　　经济全球化对财政安全的影响不容忽视。经济全球化和金融自由化不仅使金融危机的发生成为可能，而且金融危机还会在短期内给政府带来巨额财政负担，直至引发财政危机。金融全球化和金融自由化使得大量私人资本在全球范围内自由流动，并加剧了一国国内金融系统和企业对外国资本的依赖，这种情况在新兴工业化国家和转轨国家表现得尤为突出。金融危机不仅能够骤然加剧政府的财政负担，而且危机后的经济萧条也会造成税基和税源锐减，而政府还要为金融系统的重组投入财力。如果说金融危机给一国财政支出带来的压力是短期内骤然出现的，那么，经济全球化给财政收入带来的冲击则可能不是短期的，并会危及国家财政安全。这种冲击一是来自于税收竞争，因为在投资自由化和生产国际化进程中，减税成为世界潮流，各国为吸引外国直接投资纷纷降低公司税率和所得税率;二是来自于跨国税费逃避。由于跨国公司在国际间进行税收筹划，使自己的税收负担最小化，因而不可避免地会对各国的财政收入造成一定影响。

　　(3)经济全球化给转轨国家带来的财政风险

　　A.国际税收竞争与转轨国家的财政风险

　　国际税收竞争是经济全球化条件下国际竞争在财政税收领域的反映。经济全球化大大加剧了各国综合国力和经济实力的竞争与较量。为了获取优势经济资源以加快本国经济发展和提升竞争力，世界各国纷纷出台税收优惠政策，由此形成并加剧了国际税收竞争。自20世纪末和21世纪初以来，包括发达国家、发展中国家和转轨国家在内的许多国家纷纷出台减税政策，大力调减税负，形成了全球新一轮的减税浪潮。减税成为一种全球性的趋势。

　　B.转移价格与转轨国家的税收流失

　　转移价格问题是随着经济全球化的发展以及跨国公司的全球扩张而出现的。转移价格被跨国公司用于降低成本以提高竞争力、规避投资风险、加强资金和业务管理等，而利用转移价格逃避税收也是跨国公司的主要目的之一。自20世纪80年代以来，随着生产全球化和投资自由化的发展，越来越多的跨国公司到中国投资，其生产规模不断扩大，投资额直线上升。2009年中国吸引外资900多亿美元，仅次于美国名列全球第二。但这些跨国公司和外商投资企业报亏损的比例却长期居高不下，其中半数以上的跨国公司和企业采用转移价格和其他手段避税，国家每年因此而流失的税收多达上千亿元。

　　C.利用外资不当与转轨国家的财政风险

　　利用外资不当也与转轨国家的财政安全和财政风险相关。外资对转轨国家经济发展的作用至关重要，这一点毋庸置疑。但由于举借外债而背负的大量利息支付负担，使得转轨国家入不敷出，财政困难，容易出现财政危机。另一方面，如果对外资使用不当，也能够引发债务危机，而一旦发生债务危机，国家财政就成为最后的偿还者。而且，这种由外资引起的财政风险往往会演变成为国家主权风险，20世纪80年代发生的全球债务危机就说明了这一点。

　　四、结论

　　第一，经济全球化与转轨国家的经济安全密切相关。一方面，转轨国家努力通过扩大对外开放、完全开放本国市场来融入经济全球化进程，并在其中寻找最佳的利益结合点;另一方面，转轨国家维护自身经济安全的问题进一步显现。转轨国家必须正视经济全球化对其国家经济安全的负面影响，特别是应制定国家经济安全战略以应对挑战。然而，除俄罗斯之外，包括中国在内的绝大多数经济转轨国家都还没有制定完整的经济安全战略。这说明这些国家保障自身经济安全的措施和防范意识并没有变为一种清晰表述的明确政策。尤其是像中国这样的转轨经济大国，制定切实可行的国家经济安全战略，会大大提升经济安全在国家总体发展战略和总体安全战略中的地位，是应对经济全球化挑战的重要举措。

　　第二，在经济全球化条件下，在带有风险的市场经济中，转轨国家经济所面临的不确定性也很大，因而经济风险也很大，国家经济安全特别是财政金融安全会在更大程度上受到威胁。因此，防范财政金融风险和保障财政金融安全就成为转轨国家维护国家经济安全的最重要任务之一。

　　第三，经济转轨国家是一个“特殊群体”在经济全球化进程中为保障转轨国家的经济安全特别是金融安全，政府保障财政安全、防范财政风险的责任更是不可或缺。在俄罗斯，随着金融自由化的推进，政府曾一度放松金融管制，职能受到削弱，因而带来金融安全的隐患，甚至发生了金融危机。普京执政后明智地选择了政府适度干预型模式。他多次强调要建立国家干预的市场经济，主张在经济和社会领域建立完整的国家调控体系，国家要对经济和社会进程发挥更大的影响和作用，而中国作为经济转轨的大国，一直注重发挥政府在经济全球化进程中的作用。这在实践上表现为政府凭借其宏观经济管理权力和制度安排方面的职能，对经济转轨和参与经济全球化进程实行宏观调控，对市场进行适度干预，把握对外开放和经济自由化的尺度，以达到市场经济与国家宏观调控的有机结合，以此最大限度地减少来自外部世界的经济威胁，有效地防范金融风险。