专员办财政金融监管工作转型思考

　　照财政部党组对专员办转型工作的指示，专员办的职能应是财政部职能在地方的延伸，专员办工作要嵌入到财政部主体业务，向预算执行监督和过程控制转型。在这一原则下，专员办的财政金融监管工作如何转型以实现其职能的转变，做到财政部金融管理职能在地方的合理延伸并科学授权，成为专员办工作转型中需要认真研究和思考的一项重要内容。

　　一、财政部金融管理职能向专员办延伸的具体分析

　　按照财政部官方网站发布的信息显示，财政部金融管理主要有五大职能：一是相关财政金融政策和制度的研究和拟订职能;二是金融方面的部门预算管理职能，主要是“一行三会”的部门预算管理工作;三是国有金融企业资产、财务管理职能;四是外国政府贷款管理职能;五是财政促进金融“支衣支小”职能，包括财政促进金融“支衣”的县域金融机构涉衣贷款增量奖励、衣村金融机构定向费用补贴、衣业保险保费补贴等资金管理及财政促进金融“支小”的小额担保贷款贴息资金管理等。

　　(一)政策和制度的拟定职能

　　按照行政法学的原理，财政部与专员办的行政主体关系是国家行政机关与其派出机构的关系。财政部作为中央政府的组成部门，具有拟定政策和制定规章权;专员办作为财政部的派出机构，只具有对政策法规执行情况的监督职能，而不具备拟定政策和制定制度的职能。这也与国务院对财政部的“三定方案”和中编办对专员办的职能批复中对财政部和专员办各自职能的界定相一致。因此，对财政部金融管理的政策和制度拟订职能，专员办不能延伸。

　　(二)部门预算管理职能

　　对部门预算管理职能，专员办目前承担的是“一行三会”派出机构的预决算审核工作。这项工作属目前财政部全面推行的中央基层预算单位综合财政监管工作的范畴。因此，可与中央基层预算单位综合财政监管工作转型同步进行。

　　(三)外国政府贷款管理职能

　　对外国政府贷款管理职能，目前由中央政府及其职能部门直接管理外国政府贷款项目，其债务人是中央政府;地方政府管理的外国政府贷款项目，其债务人是地方政府。按照中央和地方的关系划分，中央政府和地方政府各自承担相应的债务并履行项目管理职责。同时，外国政府贷款项目涉及中国和外国政府的债权债务关系，且项目本身在操作上兼具专业性和技术性，专员办无论从债权债务关系还是专业技术方面，都不具备参与的条件和能力。因此，外国政府贷款管理职能，专员办不必延伸，但仍可保留作为事后检查事项。

　　按照上述分析，专员办金融监管工作转型，总体来说，可按以下思路进行：—是“1行三会”部门预决算审核工作，可与中央基层预算单位综合财政监管工作转型同步进行。二是外国政府贷款管理工作，可仍按现行授权即《外国政府贷款项目监督检查办法》的规定，强化事后监督检查。三是转型和职能延伸的重点是国有金融企业资产、财务管理和财政促进金融“支衣支小”两类工作。

　　二、专员办承担财政金融管理职能延伸的必要性和可行性

　　(一)专员办承担财政金融管理职能延伸的必要性

　　1、国有金融企业资产、财务管理职能延伸的必要性。财政部金融管理职责范围内的中央管理金融企业，都是中央一级法人管理模式。对其中央本级机构，即金融企业的总行(总部)，由财政部金融司直接进行管理，专员办没有延伸的余地。但这些金融企业的总行(总部)，都只具有管理职能，其业务开展、资产布局、财务管理工作绝大部分在其各省、自治区、直辖市和计划单列市的二级以下分支机构，单靠财政部金融司没有精力直接面对其分支机构进行管理，对各金融企业系统内汇总的资产、财务数据等不能直接进行监控，其真实性、准确性难以保证。而专员办在各省、自治区、直辖市、计划单列市均设有机构，可以发挥就地优势，按照属地原则进行监管。

　　通过专员办近几年金融企业资产、财务监管实践，发现金融企业分支机构在资产、财务管理方面存在诸多问题。如资产管理方面违规处置和转让资产、无偿或低价出租出借固定资产、资产权属不清、违规核销呆账资产等造成国有资产流失等问题;财务管理方面资产、负债、收入、费用等核算不实、会计信息质量失真，甚至通过截留收入、虚列费用等形成“小金库”等严重问题。金融企业分支机构由于“山高皇帝远”，在资产和财务管理方面可谓“乱象丛生”。这些问题，仅靠财政部金融司对金融企业总行(总部)的日常管理是不可能发现的，离开专员办的就地监管也很难被发现。因此，专员办延伸财政部国有金融企业资产、财务管理职能极其必要。

　　2、财政促进金融“支农支小”职能延伸的必要性。财政促进金融“支衣支小”的各项资金，包括县域金融机构涉衣贷款增量奖励、衣村金融机构定向费用补贴、衣业保险保费补贴及小额担保贷款贴息资金等，都是直接面向最基层的金融机构、衣民、衣户和个人，资金链条长、层级多、涉及面广、惠衣惠民影响力强，其资金量大而分散，资金链条的最末端离财政部却最远，财政部对资金使用效益和政策执行效果等信息相对了解较少。专员办可以发挥就地优势，通过对上述资金预算执行的全过程监控，参与到财政促进金融“支衣支小”各项政策的落实和执行当中，真正嵌入到财政管理的主体业务。

　　另外，财政促进金融“支衣支小”资金的受益主体和管理使用部门大部分是农村信用社、城商行、村镇银行、基层保险公司、地方政府的小额担保贷款中心等机构，甚至是衣户和个人，其风险控制机制比较薄弱，单位或个人信用不足，容易受到地方政府的行政干预，出现一系列风险和违纪问题。如专员办在监管实践中，发现部分金融机构和单位通过人为调节报表虚报冒领补贴资金、编造假数据假理赔骗取衣业保险补贴资金、违规对不符合贴息条件的企业贷款进行贴息等。对这些问题的发现、处理、纠正和规范，必须通过对专员办的职能延伸来实现。

　　(二)专员办承担财政部金融管理职能延伸的可行性

　　1、体制和制度保障。体制方面，全国的财政金融管理职能在财政部金融司，全国35家专员办，除5个计划单列市及内蒙古、海南、贵州、宁夏、青海5个省(区)专员办未设专门的金融监管处室外，其余25家专员办均设有专门的金融监管处室，在职能延伸上与财政部金融司对口，体制顺畅。

　　制度方面，目前财政部金融管理职能对专员办的授权与其他业务职能授权相比，相对较多、较彻底。除政策和制度研究制定职能外，其他三大管理职能和财政促进金融“支衣支小”职能对专员办均有授权，相关授权事项14项，授权依据文件33份。从制度上能较好地保障财政部金融管理职能的延伸。

　　2、地位和能力保障。地位方面，各地专员办在金融监管方面，突出财政、财务监管特色，通过日常监管、专项检查、金融企业会计信息质量检查、部门预算审核、调查研究等手段，查处了大量违规违纪问题，提出了大量建设性意见和建议，在所驻地方金融机构中形成了较强的监管威慑力，树立了较高的监督威信。所驻地方的金融企业分支机构，除了银监、证监、保监等对其进行业务监管外，没有其他部门对其资产和财务进行监管。金融企业的资产财务监管，除了当地专员办，再无第二家。专员办已在所驻地方金融企业中形成了“资产财务就是专员办监管”的历史印象和牢固地位，专员办延伸财政部金融监管职能的影响力和地位优势明显。

　　能力方面，各地专员办通过多年的金融监管实践，积累了大量的金融监管工作经验，在金融企业财务监管、国有金融资产监管、政策性金融监管、外国政府贷款监管、防范金融风险和财政风险研究等方面，能力突出，成效明显，积淀深厚。在所驻地方，除了专员办，没有哪家单位有体制机制保障且有能力、有优势去开展能突出财政管理特色的财政金融监管工作。

　　3、队伍和人才保障。队伍和人才方面，25家设有专门金融监管处室的专员办，从事金融监管工作的人员有5至8人，其他专员办虽未设置金融监管处室，从事金融监管的人员也有3至5人。以此统算，全国35家专员办目前从事金融监管的人员在180人左右，占专员办目前总在职人数的近五分之一，数量可观。而且这部分人员大部分常年奋战在金融监管一线，再加上金融监管专业性强，从事金融监管的人员大部分具有金融相关的学历和技术职称，整体业务素质较高、实践经验丰富，部分监管人员已成为金融监管甚至金融业务方面的“专家”和“行家里手”。专员办承担财政部金融管理职能延伸的队伍和人才优势明显。

　　三、专员办财政金融监管工作转型的科学授权和职能配置

　　(一)国有金融企业资产、财务管理工作对国有金融企业资产、财务管理职能的延伸，应体现从“事后检查”到“过程控制”转型的特点。

　　第一，对国有金融资产管理职能，重点是对财政部履行金融企业国有资产出资人职责和金融企业国有资产管理职责在地方的延伸。对中央管理金融企业省级及省以下分支机构(重点是省级分支机构)的国有金融资产管理使用情况进行监管。可重点围绕以下几点进行授权和职能配置。一是对中央管理金融企业分支机构的非生息资产实行定期备案制，实时掌握其资产变动情况。二是参与中央管理金融企业分支机构的资产处置、转让等工作，应由专员办履行相关审批手续后，金融企业方可按权限上报上级机构或进行处置。三是参与中央管理金融企业分支机构的产权登记工作，统计、分析金融企业投资实体国有资产占用、使用和变动状况，监督金融企业出资行为，检查金融企业投资实体国有资产经营状况。

　　第二，对国有金融企业财务管理的职能，重点是对财政部监督金融企业执行财务管理制度的职能在地方的延伸。对中央管理金融企业省级及省以下分支机构(重点是省级分支机构)的财务管理情况进行监管。可重点围绕以下几点进行授权和职能配置。一是对中央管理金融企业分支机构的财务会计报表实行按月、按季和按年备案制度，对其财务状况进行过程监控，并指导、督促其建立健全内部财务管理制度及财务风险控制体系。二是参与中央管理金融企业分支机构的绩效评价工作，并出具省级分支机构绩效评价结果，为财政部对中央管理金融企业总行(总部)的绩效评价提供基础数据和一线情况。三是对中央管理金融企业分支机构的呆账准备提取及余额变动情况实行定期备案制度，进行过程监控，并随时检查其提取比例、提取范围和账务处理等是否符合规定等。四是对中央管理金融企业分支机构的高管薪酬、负责人职务消费、执行中央“八项规定”、“六条禁令”及参照执行《党政机关厉行节约反对浪费条例》等情况进行监督监控，并将监督结果作为其上级机构对其进行绩效考核、薪酬分配和主要负责人人事任免的参考依据。

　　(二)财政促进金融“支衣支小”工作对财政促进金融“支衣支小”职能的延伸，应体现从“日常审核”到“嵌入主体”转型的特点。

　　财政促进金融“支衣支小”职能，属财政资金管理和分配职能，是财政工作的主体业务。按照部党组对专员办工作转型的总体要求，其职能延伸的重点是对财政促进金融“支衣支小”各项资金进行全过程控制，介入资金管理的整个链条，从资金申报、审批、拨付、配套、效益和政策落实等环节进行全过程控制，真正嵌入财政管理工作的主体。

　　在职能延伸和转型方式方法上，一是通过事前对资金申报的真实性进行进行审核，严把关口，确保财政资金的安全性，同时要确保专员办的审核即为“终审”;二是通过加强资金管理使用的过程监控，确保资金使用的规范性;三是通过加强对财政资金的政策引导，放大政策效应，发挥财政促进金融“支衣支小”资金的有效性。

　　目前，专员办参与的财政促进金融“支衣支小”工作中，事前审核的有两项，即县域金融机构涉衣贷款增量奖励和新型衣村金融机构定向费用补贴审核。小额担保贷款贴息属事后监督检查事项，衣业保险保费补贴属省级财政向专员办备案事项。转型后，专员办应做到对财政部财政促进金融“支衣支小”职能的整体延伸。即对县域金融机构涉衣贷款增量奖励和新型衣村金融机构定向费用补贴资金，要从审核向全过程控制转型;对小额担保贷款贴息和衣业保险保费补贴资金，也应纳入财政部对专员办职能延伸的范围。