从转变政府职能人手提高政府公共管理能力

[论文关键词]政府公共管理能力转变
　　[论文摘要]随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，公共管理能力的强弱成为衡量政府执政水平的重要标志。各级政府要尽快强化宏观意识，由“全能政府”向“有限政府”转变；强化为民意识，由“官本政府”向“民本政府”转变；强化服务意识，由“管理政府”向“服务政府”转变；强化效率意识，由“低效政府”向“高效政府”转变；强化责任意识，由“权力政府”向“责任政府”转变；强化法律意识，由“人治政府”向“法治政府”转变；强化公开意识，由“封闭政府”向“透明政府”转变；强化信用意识，由“缺信政府”向“诚信政府”转变。
随着我国社会主义市场经济体制的建立，公共管理职能成为政府职能的重要组成部分，公共管理能力的强弱成为衡量政府执政水平的重要标志。作为承担着整个社会公共管理任务的各级政府，如何有效地行使政府的公共管理职能，不断提升政府的公共管理能力，是需要面对的历史性课题。笔者认为，从目前来说，要提高政府的公共管理能力，应从转变政府职能人手。
一、强化宏观意识，实现由“全能政府”向“有限政府”转变
政府是否有为，不在于管得有多宽，而在于管理的范围和方式是否合理，管理的行为和结果是否有效。长期以来，我国受传统计划经济体制的制约，通过“政府办企业，企业办福利”的方式行使公共管理职能。政府包揽一切，成了“无所不能、无所不管”的全能政府，管了许多不该管、管不了、管不好的事。造成了政府公共权力高度集中，机构膨胀，管理方式单一，行政效率低下，服务不到位，财政补贴负担沉重等弊端。随着我国经济市场化进程的推进，政府的管理对象、体制环境、法制环境及社会环境都发生了重大变化，行政环境的变化要求政府职能发生相应变化。社会主义市场经济体制下的政府是一种有限权力政府，应有所为，有所不为。政府在公共管理职能上应由“划桨”变为“掌舵”，由微观管理为主变为宏观管理为主，由直接管理为主变为监督管理为主。政府的公共管理职能主要是经济调节、市场监管、公共服务和社会管理，凡是市场和社会可以自行调节与自我管理的，政府没有必要越姐代危。政府要把主要精力集中于满足社会公共需求，不断给企业、居民或生产者、消费者提供公共产品和公共服务，提供市场不能提供的公共产品，解决市场不能或不愿解决的公共问题，如公共安全、发展基础教育和终身教育、社会基础设施领域公共项目的投人、就业、社会保障、环境保护、法制建设等。要尽可能退出不适应直接介人的领域，把不该管、管不了、管不好的事情交还给企业或市场。要将决策与执行分开，政府的主要职能限于决策，确定社会公共目标、程序和标准，具体执行职能可交由社会非营利组织承担，政府只需要制定“游戏规则”，完善市场秩序，规范市场行为，加强市场监管，创造公平环境。
二、强化为民意识，实现由“官本政府”向“民本政府”转变
“官”作为封建社会的特定产物，本应随着时代的变迁而发生质的变化，社会主义国家的工作人员应该不再是官，而是社会的公仆。但是，由于长期的封建统治和儒家思想的禁锢与灌输，“官本位”思想可谓根深蒂固。古时候读书人把做官当做惟一的出路，所谓“万般皆下品，唯有读书高”，“学而优则仕”就是一种真实写照。直到现在，这种“官本位”意识并没有多大改变，甚至在某些方面还有扩展之势。在人们的观念中，公民的一切好像都是官员给的，把官员奉为“衣食父母”和“青天大老爷”。人们只能感谢政府、感谢官员，不能向政府及官员要求什么。“官本位”思想的泛滥，助长了政府机关的官僚主义作风，影响了政府与公民的沟通与交流，降低了政府的工作效率，最终削弱了政府的执政能力。我国宪法规定，一切权力属于人民，人民政府是代表全体人民行使权力的。随着行政改革的深人，这一宪法精神应该充分体现在政府的治理理念中。政府的权力是人民给的，政府一定要从高位走下来，真正从“官本位”向“民本位”转变，扮演一个“服务者”的角色。党的十六大以后，以胡锦涛为总书记的新一届中央领导集体，明确提出了要坚持以人为本的执政理念。这就要求我们务必真正树立全心全意为人民服务的思想，始终把人民的利益作为最高利，把“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”、“人民答应不答应”作为政府一切工作的出发点和落脚点。真正做到“情为民所系”、“权为民所用”、“利为民所谋”，倾听群众的呼声，汇集群众的智慧，关心群众的疾苦，赢得群众的感情，塑造一个民主、参与、亲和的政府新形象。
三、强化服务意识，实现由“管理政府”向“服务政府”转变
传统上我们一直把政府仅仅视为社会的管理者，认为政府的职责就是管理社会事务和经济活动。随着经济全球化时代的到来，政府的职能定位发生了根本的转变，政府变成了服务的提供者，为社会的政治、经济和文化发展提供良好的发展环境。’由于受源远流长的“官本位”传统观念的影响，以及新中国成立后长时期民主法制建设滞后，一些政府部门养成了强烈的“朝南坐”心理，认为政府就是管人的，就是做发号施令、审批许可的事情的，习惯用权力、压力而不是用道理、法律来推行管理。这种行政方式在社会上形成了“门难进、脸难看、话难听、事难办”的衙门机关形象，助长了政府的官僚主义作风，降低了政府的工作效率，损害了政府的威信，导致了干群关系紧张，引发了一系列社会矛盾。因此，政府在管理方式上必须由“行政—控制型管理”转变为“规则—服务型管理”。随着城市化和社会现代化进程的深人，人民群众的社会公共需求发生了重大变化，对政府服务的渴望越来越迫切，要求标准也越来越高。人民群众要求政府提供系统性、制度性的公共服务，而不是临时性、非规范性的公共服务;要求政府提供权利性、公平性或无差别的公共服务，而不是恩赐性、不平等的或歧视性的公共服务;要求政府提供可持续性、可发展的公共服务，而不是暂时性、不可持续性的公共服务。因此，在建立服务型政府的过程中，必须坚决抛弃“衙门”思想，牢固树立服务意识;必须坚持“以顾客为中心”的价值观，及时准确地掌握公众的服务需求;必须最大限度地简化行政办事条件和程序，不断扩大服务领域;必须严格规范行政实施中的强制性手段，更多地提供人性化服务;必须建立健全公示、听证制度，扩大人民群众的参与度;必须不断完善便民、利民措施，提高政府服务的质量和水平。

四、强化效率意识，实现由“低效政府”向“高效政府”转变
效率间题是政府公共行政的关键间题，效率不高是目前政府部门存在的最大问题之一。造成效率不高的原因有很多，但主要的因素是职能转变不到位。现实中，一些人对机构、权力的认识仍然停留在直观的层面上，即通过机构运用权力来严格“管理”社会、控制社会，不信任社会自身的作用，不断通过扩充机构、增强权力来管理社会，让社会一味按照政府机构的意图、行政权力的指向发展，忘记了权力来源于社会、服务于社会的本性。一个政府机关一旦设立就逐渐形成了部门文化。部门历史越久，其不良惯性就越大。错误或错位的职能与部门不良文化结合在一起，逐渐把行政权力部门化、行政权力利益化、部门权力合法化，进而导致部门利益至上，官僚主义滋生，效率观念淡薄。结果是机构越来越臃肿，人员越来越多，运转越来越不灵，负担越来越沉重，效率越来越低下。要革除这些弊端，提高政府的行政效率，就必须站在全局的高度，不断转变观念，科学合理地界定市场经济条件下政府的职能定位，减少和削弱旧职能的载体，促使和催生新职能的到位。要加大机构改革的力度，精简机构，精简人员，尽可能缩短职能转变的时间和周期。职能的转变，行政的运行，都要靠各级公务员的身体力行，公务员的素质是影响行政效率的重要因素。要加强公务员队伍建设，强化公务员选拔与培训工作，提高公务员的素质。建立和完善国家公务员制度的竞争激励机制，加强公务员队伍的思想政治建设和作风建设，使国家公务员队伍在思想作风上、工作方式上都能适应政府职能转变和提高工作效率的要求，成为各级政府持续提高行政效率的基本保证。
五、强化责任意识，实现由“权力政府”向“责任政府”转变
各级政府部门都掌握着相应的行政权力，运用权力行使公共管理职能无可厚非。但由于受计划经济体制的影响，一些政府部门对依靠行政手段管理经济与社会事务比较熟悉，对现实生活中出现的问题，习惯于依靠行政权力，采取强制性的直接行政手段来处理。加之长期以来权力缺乏制约，导致行政权力滥用现象屡见不鲜。乱罚款、乱收费、乱摊派有禁不止;不顾人民利益，强行拆迁、滥占土地愈演愈烈;以权谋私、权钱交易、弄权枉法时有发生。现代政府是公共管理和公共服务的提供者，政府要行使行政权力，必须明白权力来源于人民;政府在行使行政权力的时候，不能忽视政府的行政责任。公民权利是国家权力之本，是行政权力之源;政府责任是行政权力的核心，是政府属性的本质。没有政府责任，行政权力的运行就没有制约，公民权的行使就没有保障，违法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正得以推进。在人民与政府的关系上，我们应当明确，不是人民为了政府而存在，而是政府为了人民而存在。人民政府应当始终是最广大人民根本利益的忠实代表者、实现者、维护者，应当实现从政府权力本位向责任本位的转变。在责任制度上，不仅强调公民责任，而且要强调政府责任;立法不仅要重视设定公民责任，而且要重视设定政府责任;行政执法不仅要重视行使行政权力，而且要重视承担行政责任;监督制度不仅要重视设置监督行为、方式，而且要重视落实行政责任。要进一步建立健全适应各类责任主体的政府责任体系，做到政府责任法定化。当前，特别需要强化政府的政治责任，建立和完善行政首长在政府工作出现重大违法、失职、滥用职权等情形时罢免、引咎辞职或责令辞职的政治责任制度。同时，要进一步健全公务员因违法失职、滥用职权、贪污受贿等行为而受到行政处分和刑事处罚的制度，以及建立行政机关和公务员因轻微违法失职或官僚主义等而向公民、法人赔礼道歉的道义责任制度等。

六、强化法律意识，实现由“人治政府”向“法治政府”转变
改革开放以前，受旧中国长期封建专制的影响，我国行政管理基本实行的是以人治为主导的管理模式。政府及其工作人员主要是依靠政策办事，依靠领导人的指示、命令办事，人们的法律意识非常淡薄，往往把领导人说的话当做“法”，不赞成领导人说的话就叫违法，领导人的话变了，“法”也就变了。随着计划经济体制逐步被市场经济体制所代替，行政命令已难以在经济运行中起决定性作用，人治的行政管理模式已失去了往日的权威。市场经济通行的是主体多元化、自主竞争、自主决策与自主签订契约的经济运行机制，不同所有制经济的多元化利益和自主性，需要国家提供法律保障，保障他们对其拥有的财产的无差别权利，以及在市场体系中的无差别地位，保障他们的生产经营活动不受政府部门干预的权利，保障市场竞争主体公平、公正、公开的竞争，保障交易信用和契约的履行，保障市场的统一性和开放性，所以市场经济也是法制经济。市场经济要求政府不再依靠行政命令的办法进行管理，而只能依靠法律，通过法律手段来管理经济，管理市场主体，规范市场主体行为，以至管理整个社会。法治是通过政府来落实的，或者说，法律主要是依靠政府来执行的。政府转变职能，实现由人治向法治转变，全面推进依法行政至关重要，这既是我国社会主义国家性质所决定的，也是我国建立社会主义市场经济体制的必然要求，更是新形势下建设廉洁、勤政、务实、高效政府，提高政府公共管理能力的必然要求。目前我国的法律体系还不十分完备，行政执法程序不规范，行政审批过多过滥，行政执法中违法行为较多，行政权力缺乏监督与制约等问题比较突出。要真正建立法治政府，做到依法行政，就必须进一步强化法律意识，一切行政权力的取得必须具有法律依据，没有法律依据的权力坚决不行使;一切行政权力的行使必须遵守法律，违背法律的权力坚决不行使;一切违法行为必须承担法律责任。要深刻认识到，依法行政的重心和实质是依法治官而非治民，是依法治权而非治事。依法行政是政府行政机关在观念、组织、人员、职能和制度建设等方面从人治行政到法治行政的全面转变，是政府管理模式的一场真正的深刻革命。
七、强化公开意识，实现由“封闭政府”向“透明政府”转变
我国旧政治文化向来讲究“民可使由之，不可使知之”，政府与公众缺乏沟通交流，政务信息公开程度很低。由于政府是信息的垄断者，造成了公众与政府管理者之间的信息不对称。在一系列重大的问题上，往往只有政府一个声音，而无民间的不同声音，公众的参与度十分有限。加上新中国成立后长时期保密制度不完善，保密范围过于宽泛，遂使封闭行政、暗箱操作成为政府管理的一种常态。政府制定政策往往从便于自己管理的角度出发，很少考虑企业和公众的呼声。由于暗箱操作和缺乏有效的监督，权力行使的随意性增大，使得许多事情可以这样做，也可以那样做;可以做，也可以不做;可以今天做，也可以明天做。造成许多事情要凭人际关系才能办成，影响了行政效率，助长了行政腐败。现代政治理论认为，政府的合法性取决于社会成员的接受和承认，公共行政是一种根植于社会之中并从整个社会获得自己必然性的社会活动。政府要行使公共管理职能，就必须转变观念，更多地考虑公众的感受、公众的参与、公众的反馈等因素。要强化公开意识，增强透明意识，把政府政务活动中涉及到公共事务、公共服务的事项向社会公布。目前我国政务公开工作已在较为广泛的领域展开，但仍存在不少问题，一些地方和部门的政务公开栏或网站所公开的只是些无关群众痛痒的内容，对一些实质性的东西，以及群众关心的热点、难点问题不愿公开，使政务公开流于形式。政务公开的本意是将公共权力置于阳光之下，便于群众进行监督，所以只要不涉及国家机密的政务信息都应向社会公开。要充分利用网络优势，加快各级政府的电子政务建设，创新服务方式，使网络真正成为政府与公众交流的桥梁。例如推出“一站式服务”、"24小时自助式服务”，使得公民不需走进政府部门，仅通过计算机就可以获取自己所需要的全部信息。公民在一个站点办事，就可以得到全程服务。政府还可以设立信息反馈中心，随时进行处理，使互动沟通渠道更为快捷。建立透明政府还要充分发挥新闻媒体的作用，建立新闻发布制度，通过媒体向公众及时发布有效信息，借助媒体了解群众的意见或建议。此外，政府还可以开展全方位的社会协商对话活动，采取听证会、座谈会、征询意见会、民意测验、问卷调查、意见反馈等形式，听取群众的意见和建议，集中群众的智慧，收集信息，分析民意，为决策提供依据，树立开放、民主、透明的政府新形象。

ll、强化信用意识，实现由“缺信政府”向“诚信政府”转变
信用是一个人、一家企业、一个民族开展社会交往的前提条件，诚实守信也是中华民族的传统美德，党的十六届三中全会明确提出了建立社会主义信用制度的要求。随着社会主义市场经济体制的确立，人们越来越认识到信誉对企业的极端重要性，没有信誉的企业，自然就没有市场，企业本身就没有存在和发展的余地。其实政府的信誉也一样，政府要有效地管理经济与社会事务，离不开全社会的认可与拥护。没有信誉或信誉不佳的政府，就会失去民众的心理认同和支持，政府自身的能量就会受到限制。由于受过去高度集权、行政命令管理模式的影响，人们对政府信用重视不够，导致政府缺信、失信现象比较突出。一些政府部门只重视承诺，不重视落实，年初承诺要办的实事，年底兑现率很低，承诺限期解决的问题久拖不决。甚至为了政绩弄虚作假、欺上瞒下，假数字、假报告盛行。政府出台的一些行政法规和命令虽三令五申，但停留在形式上，令不行禁不止，有的甚至朝令夕改。久而久之，人们对政府的权威和信用能力大打折扣，甚至丧失了对政府部门的信任。由于政府信用在整个社会信用中起着示范和导向作用，政府失信、缺信带来的后果是全社会的信用危机，因此必须高度重视诚信政府的塑造与建设。各级政府要像企业珍惜信誉一样，倍加珍惜政府机关的信誉。要把诚实守信的理念融会到政府每一名公务员的脑海中，贯穿于政府行政的全过程。要不断提高承诺的实现能力，不该由政府办的事，或一时不具备条件办的事，不要随意向社会承诺。对承诺的事，要本着对人民高度负责的态度，扎扎实实、认认真真、不折不扣地去办，树立信守诺言、言行一致、取信于民的良好形象。在依法行政的过程中，既要树立政府权威，做到政令畅通，令行禁止，又要注意避免朝令夕改，随意操作，失信于民。要通过诚信政府的塑造，带动整个社会信用制度的建立，不断增强政府的公信力和凝聚力，提高政府的公共管理能力。