关于“三农”改革的那些争议

　　随着经济发展进入新常态，中央对深化农村改革、加快推进农业现代化提出了新的要求：着重转变农业发展方式，实现资源环境的可持续发展。

　　今年的中央一号文件更是明确指出，要主动适应经济发展的新常态，按照稳粮增收、提质增效、创新驱动的总要求，继续全面深化农村改革，全面推进农村法治建设，推动新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，努力在提高粮食生产能力上挖掘新潜力，在优化农业结构上开辟新途径，在转变农业发展方式上寻求新突破，在促进农民增收上获得新成效，在建设新农村上迈出新步伐。

　　改革成效既取决于落实的力度，也取决于破解难题的技巧。随着农村青壮年劳动力大规模从农业转向非农业、从乡村向城镇流动，今后谁来种地?国家正在推进土地确权登记，农村土地流转也在加速，农地会流向何方?资本大规模下乡后，如何参与农业?带着这些问题，《财经国家周刊》记者日前专访了中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文。

　　转变农业发展方式

　　《财经国家周刊》：2015年的政府工作报告数十次提到了“三农”，并且以较大篇幅针对农业和农村未来发展建设提出了方案部署，并制定了量化目标。你认为今年的农业、农村工作中最重要的任务是什么?

　　陈锡文：今年农业、农村工作最重要的任务是加快转变农业发展方式，加快建设现代农业。

　　之所以要把加快转变农业发展方式放在很重要的地位，主要原因有三个：第一，农业的生产成本不断上升，土地租金、劳动力价格、投入品价格、农村购买服务的价格都在节节攀升，成本上升就会导致价格不断上升。

　　价格上升就带来第二个问题，达到某一临界点后，国内农产品价格就会高于国际市场价格，这将使我国农产品失去国际竞争力。

　　第三，长期以来，中国人多地少，为了吃饱饭不得不追求粮食产量，这就给农业资源施加了太大压力，对农村环境造成了问题，譬如长期无节制地毁林毁草开荒，围湖填河造地，使生态系统受到严重破坏;不断增加化肥、农药、农膜的使用以及乱烧乱扔农业废弃物，使农业农村环境受到严重污染。只有解决这3个问题才能从长远上保持农村、农业发展，所以我们必须要转变农业发展方式。

　　《财经国家周刊》：在中国经济进入提质增效“新常态”的大背景下，我国农业发展也到了从注重产量的粗放发展向更加注重效益的集约发展转变的新阶段。如何切实做到转变农业的发展方式?

　　陈锡文：新常态反映在农业领域，表现为农村经济发展的速度变化、结构优化和动力转化，归根结底是要加快转变农业发展方式。

　　一是要走出一条资源节约型、环境友好型的农业发展道路，不能片面地追求产量、毁坏环境。二是要加快农业结构调整，延伸农业产业链，把更多的农产品增加值留在农村。第三，通过改革创新健全农业体系，使它更加具备活力。

　　随着农村青壮年劳动力大规模从农业转向非农业，今后谁来种地?国家正在推进土地确权登记，农地会流向何方?资本大规模下乡后，如何参与农业?《财经国家周刊》记者专访了陈锡文。 陈美群/摄2014年5月14日，广东佛山，当地农民在稻田里插秧。

　　《财经国家周刊》：在新常态下，如何加快农民增收致富步伐?

　　陈锡文：从现在农民收入结构来看，40%左右是来自家庭经营;40%是来自农民的工资性收入;20%是转移性收入和财产性收入。

　　农民增收要多条渠道努力共同促进。除了要发展农业让农民增加收入，还要通过工业化、城镇化的带动，让更多农民能在非农产业中有就业的机会，有更好的收入。

　　其中尤其要注重健全农业全产业链和拓展农业多种功能，促进农村一、二、三产业的融合发展。除了财政投资之外，还要通过改革创新、科技创新和一系列的具体办法来帮助农民的增收。

　　工商资本“种地”

　　《财经国家周刊》：国家鼓励工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，工商资本密集下乡务农，过程中也出了不少问题，譬如土地经营“非农化”、“非粮化”现象。如何看待工商资本“种地”?

　　陈锡文：工商资本进入农业，不能一概而论。比如大型养殖厂，单个村委会是搞不起来的，有的投资要几个亿，只有与工商企业合作。但是一个企业把几百亩、几千亩甚至上万亩土地租过来，雇农民种地，种得好吗?

　　为什么包产到户能搞好?人民公社时是大锅饭，农民说，地是村子的，不是我的，收获的粮食也不是我的，就没有用心去做的动力了。而实行承包到户以后，农民知道这些都是自己的，就会精心去干。现在又来了，企业种地，这个地是农民的，公司租了，等于这地使用权管理权是公司的，收获的粮食是公司的，公司雇佣农民，但是能看住农民好好干活吗?

　　全世界的农业雇农都不行，因为农业与工业不一样，工业有严格的标准和检测，但农业只能等一年后收获的时候，才发现产量不行，这个时候公司投资可能已经是一塌糊涂了。

　　《财经国家周刊》：现在也有的地方政府支持公司资本进入农业生产，你怎么看?

　　陈锡文：政府过度干预不是好事。有很多地方说集中一百亩地，每亩就补贴多少钱。有的企业就是冲着补贴去的。真正做过农业的人都知道，种地这件事不是靠雇工能解决的，你管不住人家的。

　　《财经国家周刊》：理论界不少人士提出，农业改革应该建立大农场，公司治理，学习“美国模式”，你怎么看? 　　陈锡文： 2014年，中央发文件鼓励和支持社会资本到农村去发展适合企业化经营的农业。但有些农业项目适合公司化经营，有些不适合。

　　生产粮棉油的“大田”，放眼全世界看，有多少是公司化经营的?有多少是家庭经营的?事实是美国、澳洲、南美洲等地农田面积规模很大，但还是家庭为单位经营的占多数。家庭的好处是它是一个利益共同体。

　　以我国现在国力和科技水平，建设大农场，生产效率一点不比美国差。如果去东北黑龙江去看现代化的大农场，生产水平、技术水平都不比发达国家逊色。问题在于中国的“三农”，有独特的国情，改革不能急。

　　农村还有6亿多人，2.3亿个农村家庭，一户人家9亩地都不到。要想达到美国农场均100亩的规模，就需要10个家庭中9个流转土地，减少90%的农民。这就意味着农业需要提高效率、扩大规模，农民则需要依靠城镇化的过程中被逐步吸纳走。

　　农地流转

　　《财经国家周刊》：今年政府工作报告中指出，做好土地确权登记颁证工作，审慎开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度、集体产权制度等改革试点。目前土地确权的面积有多大?

　　陈锡文：截止到2014年6月底，中国农村流转的土地经营权总面积是3.8亿亩，占到28.8%。把土地部分和全部流转给他人使用的农户接近6000万户，占全部承包农户的26%。

　　土地流转试点改革今年已进行到第3年，计划5年完成。有些地方可能存在技术难题，比如丘陵山地，要进行确权的时间和成本相应都需要更多。从目前各地反馈来看，推进还是比较顺利的。

　　《财经国家周刊》：你如何看现在土地确权暴露出的一些问题?

　　陈锡文：确权是为了保障农民的权利。比如可以保障农民的承包权，这是物权，有了物权，拿到了土地确权证，农民在土地流转或抵押的时候，就不用担心土地稀里糊涂被弄没了。

　　矛盾自始至终都存在。有人会把一些矛盾归结于由土地确权引出的，其实这些矛盾本来就存在，只不过是通过确权显现出来。很多矛盾是农户与农户之间或农户与村之间的，甚至有些矛盾是家庭内部的，比如分家，女儿外嫁等。这些都不是确权产生的矛盾，都是靠村民自己解决。但是还有一种情况值得注意，就是有的基层干部不愿意确权，认为会影响到自己的权力。

　　《财经国家周刊》：推进土地流转应该注意哪些问题?

　　陈锡文：近年来，国家通过确权、登记、颁证工作，稳定了农户对集体土地的承包经营权。同时，在明确农村土地的集体所有权和稳定农户的土地承包权基础上，进一步放活了农地的经营权，促进了农村土地经营权的依法、自愿、有偿流转，多种形式的耕地适度规模经营在各地得到了因地制宜的发展。

　　随着工业化、城镇化的稳步推进，我们又对土地的流转给予相应的法律保护、制定相应的政策，让农民自己去做选择，在这个基础上，一定会逐步扩大土地流转，逐步发展适度规模经营。但是也要注意，这个过程中，切忌拔苗助长。

　　土地流转的过程中，要避免随便瓜分，也要避免通过行政手段强制推行。农民流转土地一定有自己的考虑，如果他觉得务工经商有更好的收入，愿意把土地流转给别人，那没有问题。如果他没有更好的收入，政府强制他流转，某种程度就是剥夺他的权利。

　　《财经国家周刊》：关于宅基地改革的争论由来已久，大致分为两派。一派主张宅基地应该像农用地那样尽快入市。而另一派则反对宅基地入市。你怎么看宅基地改革?

　　陈锡文：宅基地首先是集体经济组织的成员权。宅基地最基本的制度特征有两点：第一点，必须是本组织的成员，才可以在本组织申请宅基地，比如，城里人到了农村，怎么给宅基地?获得宅基地是一种集体经济组织成员的权利。

　　第二点，宅基地制度本质上就是一种保障性住房制度。农民的宅基地和农民的住房都是保障性住房，进不进市场?怎么进市场?这是个大事。目前城里也有保障性住房，也不是都可以进市场的。

　　《财经国家周刊》：宅基地制度非常具有“中国特色”，它形成于人民公社时期，距今已经有60年历史。目前我国法律仍然明确规定宅基地土地所有权归集体所有，农民只有使用权，因此销售宅基地属不合法行为。宅基地制度未来该如何改革?

　　陈锡文：宅基地制度改革实际上有两层含义：一是在城镇化后，农民失去了宅基地，住房如何保障的问题。二是不在城镇化范围内，如何确保农民的宅基地权益不受侵犯。

　　如果城镇化后，把村庄并入城市了，农民原来的住房没了，城镇化过程有责任有义务给农民提供更好的居住条件。但是，如果城里人想到农村买房，至少是第二套闲适用房。这样做既违背城镇化规律，国家资源也支撑不了。

　　宅基地不应上市销售，这既是法律的规定，也是对经济规律的遵从。但是今后宅基地也必然改革，但无论如何改革，农民住房、农村发展都应该首先得到保护。

　　随着城镇化建设，现行的宅基地制度已经难以为继了，我们要研究新的制度，但这个制度必须保障农民继续有房住，但不一定是一户一家顶天立地了，也可以是公寓楼。

　　惠农支出

　　《财经国家周刊》：“三农”问题一直是我国经济发展中的一大难题，为了更广泛地保障和改善农民的生产和生活，改革开放以来，我国政府推出一系列惠农支出。经济进入新常态后，有人担心财政收入增速的下降会影响中央对“三农”问题的投入。惠农支出是否会有变化?

　　陈锡文：国内经济增长进入新常态后，财政收入的增长也进入新常态，过去财政在高速增长的情况下，每年都拿出不少钱来用于各个方面的支持和补贴。2003年，国家的“三农”开支是2300多亿元，2014年对“三农”的总开支达到了13700多亿元。

　　关于“惠农支出”，总理在政府工作报告中讲得很清楚，财政再困难，惠农政策不能削弱只能加强，支农资金只能增加不能减少。

　　去年财政虽增速减缓，但绝没有到拿不出钱增加农业投入的程度。

　　《财经国家周刊》：今年一号文件提出把提高农业补贴政策效能作为促进农民增收的方式之一，要保持农业补贴政策的连续性和稳定性，充分发挥政策惠农增收效应，并继续实施种粮农民直接补贴、良种补贴等政策。在新常态下，涉农补贴应该如何提高补贴效率，让真正需要补贴的人群受益?

　　陈锡文：农产品目标价格改革必须从实际出发，它是一个“带电作业”。在这个过程中不能让粮食有大的起伏，不能让农民收入减少。

　　WTO成员国对农业的支持保护受到WTO规则的约束，当下我们在农业某些方面的补贴已到达了8.5%的边缘。

　　我们现在的补贴中也有问题，经常有专家说这个补贴不好。事实也是这样，所以下一步补贴本身也要改。现在补贴面临的问题是一方面要总结过去的经验教训，对补贴制度进一步完善;另一方面，国家也要进一步加大支持的力度。

　　《财经国家周刊》：据了解，为了加强对本国农业的支持和保护，国际上一个通行的办法就是把对农产品价格的补贴转化成对农民收入的补贴。如何看待这种做法，是否对我们有所启发?

　　陈锡文：我们现在也正在考虑这个问题，在新疆对棉花、在东北对大豆实行目标价格补贴，就是想把价格补贴分解掉，把补贴从价格中分离出来，让价格根据供求市场来决定。对农民卖的农产品价格低于目标价格的这块差额，由政府进行直接的补贴。

　　结果显示，去年在新疆实施的棉花目标价格补贴与东三省、内蒙古东部地区实施的大豆目标价格补贴相比，棉花直补的效果更好一些。

　　这主要是因为籽棉卖不出去，必须卖给轧花厂，而轧花厂经过脱籽之后才能进入市场，这样棉花所销售的市场是固定的，棉农不能随便挑着皮棉就去卖。同时，皮棉在整个棉花市场中，有一个管理制度，因为棉花在每个轧花厂出的皮棉重量是相等的，每一包皮棉都有一个唯一的序号，因此到底出了多少皮棉，很容易就能统计出来。皮棉和籽棉也有一定的比例，所以出了多少皮棉，就知道进了多少籽棉，做不了假。所以说棉花目标价取得了很重要的成果。