我国行政管理体制改革论析

　　改革开放30年来,伴随着经济体制、政治体制等各领域的改革,我国行政管理体制也进行了6次较大的改革,取得了重要成就,也存在着一些问题。我们要认真总结成功经验，推动行政管理体制改革走向深入,为改革开放和社会主义现代化建设事业的发展提供有力保障。

　　一、改革开放以来我国行政管理体制改革概说

　　改革开放30年来，我国行政管理体制进行了6次较大的改革。尽管每次改革的背景不同，目标和任务不同，但都具有鲜明的历史进步性。

　　1982年的政府机构改革，主要是为了提高政府工作效率,实现干部年轻化。这次改革的历史进步性在于,一是开始废除领导干部职务终身制，二是精简了各级领导班子，三是加快了干部队伍年轻化建设步伐。这次改革没有触动计划经济管理体制,政府职能没能转变。

　　1988年的政府机构改革,是在深化经济体制改革，推动政治体制改革的背景下进行的,其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。但由于后来一系列复杂的政治经济原因，1989年开展的地方机构改革暂缓进行。国务院在调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展,开展了撤并组工作。

　　1993年的政府机构改革，是在提出建立社会主义市场经济体制的背景下进行的，其历史性贡献在于,首次提出政府机构改革的目的是适应建立社会主义市场经济体制的需要。但从国务院机构设置来看,未做到减少、压缩甚至撤销工业专业经济部门的目标。这次改革，实行中纪委机关和监察部合署办公，进一步理顺了纪检检查与行政监察的关系,在统筹党政机构设置方面做了探索。

　　1998年的政府机构改革，是要消除政企不分的组织基础。改革的背景,是解决机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾。这次改革的目的是推进社会主义市场经济发展，目标是尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制，二者高度协调。这次改革的历史性进步,是政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门，到目前为止我们都还在享受这个成果。

　　2003年的政府机构改革，是在加入世贸组织的大背景之下进行的。改革的目的,是进一步转变政府职能,改进管理方式,推进电子政务,提高行政效率,降低行政成本。改革目标是逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。这次改革的历史进步性,在于抓住社会经济发展阶段的突出问题,进一步转变政府职能。比如，建立(组建国资委、银监会、商务部、国家食品药品监督管理局、国家安全生产监督管理局,进一步深化改革,加强监管。

　　2008年的行政管理体制改革，是在改革开放进入关键时期、全面建设小康社会处于新的历史起点的新形势新任务下进行的。改革的指导思想是按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障。目的是通过深化改革，进一步消除体制性障碍,切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题,推动科学发展,促进社会和谐,更好地维护人民群众的利益。

　　二、改革开放以来我国行政管理体制改革的成就与不足

　　改革开放30年来，我国不断推进行政管理体制改革取得了明显成效,政府职能转变迈出重要步伐，市场配置资源的基础性作用显著增强，社会管理和公共服务得到加强政府组织机构逐步优化,公务员队伍结构明显改善科学民主决策水平不断提高,依法行政稳步推进，行政监督进一步强化濂政建设和反腐工作深入开展。这些成就主要表现为政府的管理理念、管理范围、行政方式、行政基础等方面的变化。

　　第一,政府的管理理念发生了变化,行政基点走向科学。随着我国经济体制由计划经济向市场经济的转轨,政府的行政管理理念也随之发生了变化，由原来的计划经济的管理理念转变为社会主义市场经济的管理理念。这些变化具体体现在攻变了国有经济是公有制的唯一形式和社会主义的正宗经济成分的观念,政府从单纯服务于国有经济，转向服务于一切有利于生产力发展的经济成分;改变了发展就是经济发展的观念,从致力于抓GDP增长转向抓经济质量、效益的提升和经济社会的全面协调发展。

　　第二,管理范围发生了变化,政府职能渐趋合理。在计划经济时代,企业成为政府的附属物,经济的微观管理都是政府的管理职能。随着经济体制、政治体制改革的进行,通过政企分开、国有经济管理体制改革和企业改革等，政府从宏观微观都管、大事小事都抓转变到主要从事经济调节、市场监督、社会管理和公共服务，从直接从事和干预经济活动转变到有效实施宏观调控、创造市场机制充分而健康地发挥作用的环境条件上来,从单纯追求经济的高速增长转变到推动经济社会协调发展、人与自然和谐相处上来。

　　第三,行政方式发生了变化,管理手段不断完善。经济体制改革推动着政治体制改革。随着行政管理体制的改革,管理理念和管理职能的转变,计划经济时代烦琐复杂的管理方式和手段得到重大改革,行政方式发生了重要变化。如推进行政审批制度改革，中央和省级政府的审批事项均削减了一半以上，采取了核准和登记备案方式等新的审批方式,规范和简化审批程序等洛级政府及其职能部门的办事大厅相继出现,便民利民服务内容不断拓展,手段日益先进和完善。

　　第四,行政基础发生了变化,行政效率得到提升。政府机构改革，强化了从事经济调节监管、社会管理服务的机构,裁减了不适应市场经济发展的管理部门，减少了部门间的职责交叉,精简了政府工作人员数量,人员素质进一步提高，特别是建立严格的行政人员或公务员选录机制,对进入国家行政机关的工作人员进行严格考试,建立科学的领导干部选拔任用机制，推行公开选拔、竞争上岗等制度，以及颁布《公务员法》,促进了公务员队伍建设和管理走向法制化,使政府行为日益规范,行政效率不断提高。

　　尽管我国的行政管理体制改革取得了重要成就,但也依然存在着一些问题,特别是政府职能配置与机构设置中存在的问题，需要有针对性地给予重点解决，以更好地实现政府转型。

　　第一,针对政府职能缺位、不到位的问题,要强化社会管理、公共服务。在社会转型过程中，受传统管理体制和政府转型滞后的影响，与宏观经济管理、市场监管部门相比,我国的社会管理和公共服务部门在机构设置、职能配置和人员编制上都比较薄弱，出现了“缺位”或“不到位”的现象。在建设服务型政府的目标下，必须重点强化人民群众最关心的就业、社会保障、扶贫、教育、医疗、环保和安全等职能,对这些相关职能部门，在投入和编制方面予以倾斜。

　　第二,针对政府职能越位、错位的问题,要有针对性地实行“瘦身”。目前,一些政府部门仍然存在越位和错位问题,直接干预微观经济活动,热衷于行政许可和批钱批项目等过多的审批事项,弱化了市场的调节功能。针对这种情况,需要撤销或弱化越位和错位行使职能的政府机构。宏观调控部门要重点搞好宏观规划、政策制定及监督管理，切实减少微观管理和具体的审批事项，实现从直接管理向间接管理的转变。政府要逐步退出微观经济领域，将更多事项交由市场调整，发挥市场配置资源的基础性作用。

　　第三，针对政府机构职能配置不合理的问题，要逐步推进政府机构综合设置,推行“大部制”。目前,我国一些政府职能在机构间的配置不够科学,特别是决策、执行、监督功能在部门内或部门间配置不科学。这就需要按照决策、执行、监督适度分离又相互协调的要求进行改革,构建政府组织机构的总体框架,将公共服务、行政执法等方面的执行职能分离出来。针对职能交叉、多头管理、政出多门等问题,需要综合设置政府机构，实行市场经济条件下的“大部制”,使政府部门逐步向“宽职能、少机构”的方向发展。针对相关职能在不同政府机构间的职能配置不尽合理的问题,需要完善一些专门领域的管理体制和机构设置。

　　第四，针对一些职能需从政府转移出去的问题，可剥离给其他主体。政府机构改革、职能转变是一个系统工程,由于我国事业单位改革跟不上，社会中介组织发育不成熟,很多政府应该转移的职能无法转移出去。为此,要全面推行事业单位分类改革,规范和发展行业协会、商会等社会组织,理顺政府与事业单位、社会中介组织的关系,加快培育社会中介组织,将大量技术性、经办性职能交由事业单位和社会组织承担,为政府职能转变和机构改革提供良好的社会环境。

　　三、改革开放以来我国行政管理体制改革的主要经验

　　改革开放30年来，我国行政管理体制改革取得了重要成就,积累了宝贵经验,主要表现在以下方面。

　　第切从实际出发,在党的思想路线指引下进行行政管理体制改革。解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实是党的思想路线。30年来我国行政管理体制改革积累的最根本的一条经验,就是坚持党的思想路线,从我国社会主义初级阶段的基本国情和实际情况出发,确立行政管理体制改革的指导思想、战略目标、基本原则和步骤方法。在改革开放30年的历程中，我国的经济社会处于深刻变革和全面转型的关键时期，特别是经济体制的转轨,要求政治体制和行政管理体制进行相应的改革，这种改革面临的矛盾错综复杂，承受的压力十分巨大。改革进程既慢不得，也急不得：既要“摸着石头过河”,又要有“路线图”既要求统一部署,又不能搞刀切”。这就需要一切从中国的实际情况出发,紧紧围绕中国特色社会主义建设事业的总体部署,根据我国整体改革战略,准确把握我国经济社会发展阶段和任务对行政管理体制提出的客观要求,深刻分析行政管理体制面临的矛盾和问题,制定出正确的改革战略。坚持从我国的基本国情和改革的实际情况出发,成为我国行政管理体制改革的最根本的一条经验。

　　第二,把精兵简政和转变职能作为行政管理体制改革的主线和重点。政府职能转变是行政管理体制改革的关键。改革开放30年来，我国行政管理体制改革之所以取得重大成就,一个重要经验就是始终坚持精简统一高效的原则，把落脚点放在精简机构、精简人员、转变职能、提高效率上。1982年政府机构改革，国务院撤并了39个部门，较好地实现了精兵简政。1988年进行的行政管理体制改革,首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”为改革指明了重点。1993年的行政管理体制改革，明确了要与“建立社会主义市场经济体制”相适应。1988年的政府机构改革，国务院减少了11个部委,其中将直接管理工业的10个部委都撤销了，国务院的公务人员由3.4万人减到了1.7万人。2003年的政府机构改革，目标是逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,进一步转变政府职能。2008年的行政管理体制改革,提出建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求,并指出深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。国务院机构改革围绕转变政府职能和理顺部门职责关系展开，国务院除办公厅外,组成部门共27个。把精兵简政和转变职能作为行政管理体制改革的主线和重点,是我国行政管理体制改革的又一条重要经验。

　　第三，行政管理体制改革要适应经济体制改革的需要，在经济体制改革的推动下进行。我国的改革是从经济体制改革开始的全面改革。改革的历程证明,经济体制改革深入到一定程度以后,就要推动政治体制改革。我国行政体制改革和政府机构改革的每一次任务,都是由经济体制改革深入以后提出来的,反过来,行政体制改革的实施,又进一步推动经济体制改革的深入。1982年政府机构改革时,我们实行的是“计划经济为主，市场调节为辅”的计划经济。1988年行政管理体制改革时，我们实行的是“有计划的社会主义商品经济”。1993年我们要建立“社会主义市场经济体制”推动了又一次行政管理体制改革。经验告诉我们，行政体制要随经济体制改革的深化,不断进行调整和改革，否则就会阻碍生产力的发展。如果政治体制改革和行政体制改革脱离了经济体制改革的需要,或者超前于经济体制改革，都有可能导致改革的崩溃或失败。中国的改革说明，适应经济体制改革的需要,在经济体制改革的推动下进行行政体制改革，是一条重要的经验。

　　第四，行政管理体制改革要在党的统一领导下，统筹兼顾,稳步推进。我国的改革是各领域的全方位的改革,涉及到经济、政治、文化、社会的各个方面,行政管理体制改革则是经济体制改革、政治体制改革、社会体制改革以及其他各项改革的连接点、交汇点和关节点,牵一发而动全身。特别是当前我国行政管理体制面临的改革大都是一些涉及面宽、触及利益层次深、配套性强的改革，困难和问题可想而知，需要党的统一的坚强领导。同时还应该指出，比起其他领域的改革，行政体制改革更为艰难，因为每一次行政体制改革，表面上是机构、人员、数量的增减,实质上却是一种权力格局的重新调整,需要循序渐进,不可能一步到位。我国所进行的6次行政管理体制改革，每一次都不是过去的重复,都具有历史进步性,是一个循序渐进的螺旋式上升的改革链条。几次大的行政管理体制改革之所以推进顺利，成效明显，关键是坚持了党对行政管理体制改革的集中统一领导,正确处理了改革的发展与稳定以及各项改革之间的关系，周密制订方案,准确把握时机,稳妥进行操作,逐步加以推进。这也是行政管理体制改革实践所证明了的一条基本经验。

　　第五，行政管理体制改革要注意借鉴国外有益的经验。中国的社会主义改革是前所未有的探索和尝试,没有社会主义改革的现成经验。有些社会主义国家的改革,特别是政治体制改革,最终归于失败。在这种背景下,在走具有自己特色的改革之路的同时，需要遵循行政管理的一般规律,积极借鉴世界各国公共行政改革的有益经验和通行做法。例如，西方国家的行政管理体制大都机构设置比较简洁,职能分工比较明确；强调宽职能、大部制,决策、执行、监督机构适度分离和相互制约；管理层次和幅度适中；中央与地方的关系建立在法治的基础之上；重视行政管理方式的改革和创新等等。我们要在立足中国国情，立足我国的基本政治体制、经济体制和行政体制,立足我们自己的成功经验和首创精神的前提下，有分析、有选择地学习借鉴一些发达国家公共行政的理论、制度和方法，以有益于完善中国特色的行政管理体制。改革开放30年来我国行政管理体制改革的经验证明，我们在走自己的行政管理体制改革之路的同时,完全可以借鉴国外有益的经验。