社会团体参与突发公共卫生事件管理研究

　　摘要：我国进入中国特色社会主义新时代，公民对于卫生健康的要求越来越高，然而具有突发紧急性的突发公共卫生事件时有发生，对社会和人民生活造成了巨大的损失。本研究以“治理理论”和“政府失灵理论”为依据，以时间为轴梳理21世纪以来三个典型突发公共卫生事件中社会团体在应急管理流程中各个阶段发挥的作用，提出完善社会团体参与突发公共卫生事件管理的相关措施，首先，政府应加强对社会团体的培育，增强其自治能力；其次，政府应简政放权，厘清政府与社会团体的关系；最后，政府应积极引导并鼓励社会团体主动参与突发公共卫生事件管理，从而进一步构建政府-社会团体之间的危机管理机制，使突发公共卫生事件管理更加有效。

　　关键词：社会团体；突发公共卫生事件；公共危机管理；治理理论

　　国务院于2003年5月7日公布并施行《突发公共卫生事件应急条例》；胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告提出在改善民生和创新管理中加强社会建设，提高人民健康水平，健康是促进人的全面发展的必然要求。坚持为人民健康服务的方向，健全全民医保体系，建立重特大疾病保障和救助机制，完善突发公共卫生事件应急和重大疾病防控机制。因此社会团体等社会组织在突发公共卫生事件管理中的作用已经受到了国家层面的高度关注；2017年1月1日，国务院印发了《“十三五”卫生与健康规划》，其中指出要加强重大传染病防治，推进职业病防治工作，加强突发公共卫生事件尤其是突发急性传染病综合监测、快速检测、风险评估和及时预警能力建设，并倡导卫生应急社会参与；习近平在十九大报告中指出要实施健康中国战略，预防控制重大疾病。在倡导以人为本的社会中，卫生健康问题越来越成为人们关注的焦点，突发公共卫生事件管理也日益得到了学者的关注。

　　突发事件的复杂性和不确定性等特点决定了突发事件管理主体朝多元化方向发展，“社会多元参与”、“协同治理”等理论彰显了突发事件管理主体的多元化，然而由于政府失灵、市场失灵、志愿者失灵等问题不可避免地出现，需要我们进一步明确对多元化管理主体的责任分工，处理好政府、企业、社会团体等管理主体之间的关系。

　　一、社会团体参与突发公共卫生事件管理中发挥的作用

　　（一）成员之间可以通过社会团体相互联系、及时沟通

　　由于社会团体的成员往往具有共同的目标和利益诉求，社会团体成员之间的沟通和交流往往更为及时、准确，同时社会团体成员的沟通也更为直接，它不像政府上下级权力体系那样层层审批，而是以一个平等的身份进行信息的传递和问题的探讨。在危机发生之后，社会团体内部成员可以通过组织内部的常规机制和行为习惯来进行沟通交流，在一种有纪律有秩序的内部环境中处理问题，从而节省许多不必要浪费的时间，第一时间了解民众诉求，相互沟通交流，更加高效地处理好突发公共卫生事件。

　　（二）协调利益相关者的各种矛盾和冲突，合理表達诉求

　　社会团体是最贴近社会民众的突发公共卫生事件管理主体，民众的诉求可以最快反映给社会团体，社会团体抚慰民众心理、关心弱势群体等方面的作用尤其明显，危机发生之后，许多社会问题会相继显露出来，医疗器械、医用药品等物质资源的缺乏以及水源不足等问题亟待解决，社会团体可以在民众与其他参与主体间发挥桥梁的作用，更加迅速地反映民众的诉求，物资和救援方的抵达往往需要一定时间，这时社会团体则发挥着抚慰民众的作用，使民众安心等待救援，首先从心理层面给予民众安慰，之后再从物质层面满足民众诉求，双管齐下，以民众最需要的亲和力为媒介来协调各方利益，缓和社会矛盾与冲突。

　　（三）提供突发公共卫生事件管理中所需的各种服务与帮助

　　社会团体作为突发公共卫生事件管理主体之一，离不开公共物品和服务的提供，其最终目的还是为了满足公民需要以及维护公共利益。学术性社团可以在理论和实践上提供知识、人才层面的帮助，专业性社团则在突发公共卫生事件管理中提供专业技术层面的支持，行业性社团提供医疗设备、医用物资以及绿色食物等相关物品，满足民众最根本和基础层面的需要，联合性社团则可以出于对慈善事业的初衷而从心理抚慰等精神方面来为民众提供帮助与服务。

　　二、社会团体参与突发公共卫生事件管理中存在的问题

　　案例1为2009年甲型H1N1流感疫情，属于国际层面的突发公共卫生事件，由于交通的便利和人口高速流动，我国当时也出现了越来越多的病例，在此次突发公共卫生事件管理的过程中，社会团体不断向民众传递流感级别的信息，从4级提高到6级，并采取相应的预防控制措施，分发防控指南和流感预防手册来对民众进行宣传教育。“金花清感方”是在甲型H1N1流感疫情防治中研发的一种重要资源，药效更加明显，这一成果来源于多方面医疗专家的共同努力，为甲型H1N1流感疫情的防控提供了专业性的帮助。流感疫情的蔓延直接来源于人际传播和社区交往，因此在提供自救方面社会团体的作用是显而易见的，社区不像学校的防治如此整齐划一，但社会团体会根据其自身的主动性和灵活性来了解所需物资并进行自救。危机结束后，社会团体会对危机管理机制风险评估机制进行反思，重视危机管理实践中的资源信息，进行专业人员的培训，提高相应治理水平。

　　案例2为新疆皮山县地震，由于地震等重大自然灾害往往会因为蝴蝶效应而伴随着疫情发生，所以本研究将2015年新疆皮山县地震作为其中一个典型案例，2015年7月新疆皮山县发生了6.5级地震，此次地震发生后，在“统一指挥”的应急口号下，专业性社会团体中防疫专业人员及时进入地震灾区，重点加强对灾后疾病的监测，安置水源点，做好相应卫生防疫工作，向灾民细致讲解防疫知识，疾病防控人员不断向灾民发放健康卫生教育宣传单，使当地村民了解相关的防疫常识，在突发共公共卫生事件发生之前达到了监测预防的效果，同时发挥了社会团体在危机发生之前进行广泛宣传教育的作用。新疆皮山县地震事件没有引发严重的突发公共卫生事件，灾后也没有疫情发生，主要归功于指挥部统一领导下上下联动机制，得益于政府与社会团体的协同参与。案例3为2017年H7N9禽流感疫情，与甲型H1N1流感疫情处理方式不同，此次疫情的危机管理中除了关注感染人的防治，还把焦点放置在活禽市场和养殖场等特定场所，相关的社会团体加强活禽的检测清洗等工作，呼吁民众停止活禽市场交易，对禽类食品进行高温或冷冻杀菌，通过宣传标语等形式使民众了解到了食用活禽的注意事项。社会团体为民众提供禽类替代品，使活禽市场和养殖业有机会进行优化升级，各界专业人士也在为危机后对病毒的来源、特征、传播途径进行了分析与归纳，为之后的突发公共卫生事件管理提供了借鉴意义。

　　虽然我们可以看到社会团体在以上突发公共卫生事件管理中发挥的重大作用，但是其中仍然存在以下问题，社会团体的发展潜力仍然有待开发。

　　（一）社会团体对于政府的依赖思想严重

　　社会团体虽然是危机管理多元参与机制中的一员，但当前我国突发公共卫生事件管理的主要力量仍是政府，突发公共卫生事件发生之后，首先站出来的是各级政府、世界卫生组织、政府管辖下的爱卫会以及专业医疗机构，社会团体参与突发公共卫生事件管理的参与意识薄弱，积极性不高，而且参与突发公共卫生事件管理的社会团体的数量较少，其管理效率不容乐观。社会团体志愿性和自愿性较为突出，但自治能力和独立性却有待提高，社会团体的规章制度和自身的组织纪律亟待完善。

　　（二）社会团体参与程度低，主动性差

　　社会团体对于政府过于依赖，相应地会引发社会自主性的骤然降低，自身仍或多或少地受到“强政府，弱市民社会”这一外部环境的影响。社会团体在突发公共卫生事件管理中虽然有其一席之地，但是其仍然处于一种被动的地位，突发公共卫生事件发生之后，在政府“统一指挥”等口号和倡议之下才采取相应的举动，因此众多社会团体存在着主动性较差，参与程度不够的问题，长此以往，社会团体有可能会以自身利益为导向，违背维护社会公共利益的初衷，从而失去自身前进与自我发展的强劲动力。

　　（三）社会团体信息沟通具有局限性

　　信息指的是事件发生过程中的情报、建议、指示、命令等。社会团体的信息沟通作用包括以下四个方面，其一，社会团体内部的沟通；其二，社会团体和其他参与主体尤其是与政府之间的沟通；其三，社会团体和外界的沟通；其四，社会团体和突发公共卫生事件利益相关者的沟通。突发公共卫生事件发生后的24小时内是信息高速传播的黄金时期，危机中信息沟通不到位会引发相应的连锁反应和恶性循环，对于甲型流感级别的不断提高这一信息，社会团体在政府与民众之间的沟通出现了时间差，导致信息错位以及后续措施的不合理。当前社会团体的组织基础仍然较为薄弱，信息流通会有时会出现中断现象，甚至会误导舆论的方向，从而引发更深层次的社会矛盾。

　　三、社会团体参与突发公共卫生事件管理问题的原因分析与解决措施

　　（一）原因分析

　　1社会体制改革中政社分离混沌不清

　　在社会体制改革的进程中，社会处于不断分离的过程，除了政府与市场分离，政府与事业单位分离，还存在着政府与社会分离，然而在这个分离的过程中出现了某些分离不清的局面，一些原本应该属于社会管辖的范围仍然由政府负责，政府部门所控制的资源相对于社会团体来说仍然是最多的，而且政府在转变职能的过程中没有给予社会团体足够的发展主动权，权限职责的划分界限仍然模糊，这些原因使得社会团体在参与突发公共卫生事件管理的过程中对资源的利用等方面仍然受到了一些限制，导致了社会团体仍然对于政府存在一种依赖的态度。

　　2政府在社会转型期向社会团体权力下放不够

　　我国改革正处于转型期，同时也处在一个危机频发的阶段，社会处在一个不确定因素发挥作用的频率上，社会结构日益分化，资源之间的重新分配，特别容易产生越权、权责不清、权力交叉等问题。政府在这个阶段没有及时对社会团体进行放权，因此社会团体并没有足够的权力来参与突发公共卫生事件管理。权力和责任是统一的，权力的缺乏使得社会团体没有承担起足够的社会责任，其对于政府仍然存在一种依赖心理，没有进行主动参与的担当，出现了社会团体在突发公共卫生事件管理中参与程度低，主动性差的问题。

　　3社会团体危机意识普遍淡薄

　　社会团体成员往往因共同利益和相似的爱好而聚集到一起，他们更加关心整个团体的文化及凝聚力，缺乏对于危机反应的敏感度和警觉性，在危机发生之后，社会团体往往会认为自身陷入危机的概率较小，危机意识较为淡薄，缺乏相应的预防措施、前瞻性决策以及充足的防范准备，信息发布之后会因此出现情报、建议、指示、命令传播过程中的不完备，甚至信息中断的现象，影响突发公共卫生事件管理的进程，导致社会团体在信息沟通方面存在局限性。

　　（二）解决措施

　　1政府要加强社会团体的培育，增强社会团体的自治能力

　　加强对社会团体的培育，必须从思想意识层面入手，克服传统的危机管理中社会团体对于政府的依靠，摒弃社会团体对于政府的依赖思想，提高社会团体参与突发公共卫生事件管理意识的同时提高其参与积极性，从而相应地提高政府的危机管理效率。增强社会团体的自治能力，要健全政府与社会团体之间的监督约束机制以及激励机制，完善社会团体的规章制度，健全社会组织自身的组织纪律，并充分发挥科技力量、互联网和现代化工具的作用，拓宽社会团体参与突发公共卫生事件管理渠道，利用媒体等手段提高社会团体自身参与突发公共事件的能力，增强社会团体的独立性和自治力。

　　2政府要简政放权，厘清政府与社会团体的关系

　　政府在精简机构，转变政府职能的行政机构改革大趋势下，要注重简政放权，厘清社会团体和其他突发事件管理主体的关系，尤其要理清政府与社会团体的关系。“小政府，大社会”的模式可以保障政府与社会团体间之的良性互动，在转变政府职能，合理规范政府行为的同时，把原来政府负责的某些事务下放给社会团体来参与管理。政府在突发公共卫生事件管理中起主要作用，面对新时代的挑战，多元主体参与的趋势愈来愈明显，政府应将部分突发公共卫生事件管理的应急处置权下放给社会团体，专门负责医疗卫生和药物保障的专业性社会团体应恰当地履行政府下放给社会团体的权限，并根据其补充角色担负起相应的社会责任。

　　3政府要积极引导并鼓励社会团体主动参与突发公共卫生事件管理

　　从转变观念入手，使人们认识到社会团体作为社会组织的一部分，在突发公共卫生事件管理的过程中起到了重要作用。积极进行突发公共卫生事件演练，对于在突发公共卫生事件管理中反应迅速的社会团体给予表彰和奖励，赋予荣誉和物质奖励，评比优秀社会团体，鼓舞社会团体的士气，使社会团体充分发挥主观能动性，对于突发公共卫生事件管理保持更加积极主动的态度，从而提高其危机意识，更加自觉地作为一个危机管理主体参与其中。服从政府的引导并发挥社会团体自身的优势，抓住组织外部的潜在机会，从而克服信息沟通的局限性。同时政府应建设透明化、公开化的社会团体参与突发公共卫生事件监督管理机制，使得社会团体的信息沟通朝着迅捷和透明的方向发展。

　　四、结语

　　处理好突发公共卫生事件有利于稳定社会秩序，減少社会本不应消耗的损失，降低疾病的传播速度，切实保护居民的健康水平。总的来说，社会团体在参与突发公共卫生事件管理过程中承担着其应有的职责，然而本研究发现社会团体仍然有许多问题亟待解决，潜在的发展空间仍然很大，由于社会体制改革中政社分离混沌不清，社会团体在思想上对于政府依赖严重，因此政府要加强对社会团体的培育，使其更加具有独立性；政府在社会转型期向社会团体权力下放不够，导致了社会团体参与程度低，主动性差的问题，因此政府要简政放权，厘清政府与社会团体的关系；社会团体危机意识普遍淡薄，使得社会团体在信息沟通方面具有某些局限性，因此政府要积极引导并鼓励社会团体主动参与突发公共卫生事件管理，从而克服信息沟通的局限性。通过以上措施将社会团体的功能最大限度发挥出来，有利于和谐社会的构建，更能够促进美丽中国的实现进程，社会团体将在参与突发公共卫生事件管理过程中最大限度地承担其职责，不断发挥其自身的独特作用。

　　作者简介：邢艺凡（1996.5～），女，河南林州，陕西师范大学，2018级硕士，行政管理公共部门人力资源管理方向。