大数据公共管理的变革

　　伴随着海量信息的不断涌现和网络技术的广泛应用，大数据已经在悄然掀起一场新的革命，这种数量庞大、种类广泛、产生和更新速度加剧的大数据聚合正蕴含着前所未有的社会价值和商业价值，这场革命正在不断印证着科技创新驱动社会管理变革的强劲态势，由大数据引领的这种变革态势将深刻地影响公共管理领域对传统管理观念反思、对提升公共部门治理绩效的追求和对治理模式的探索，并将引发全球范围内公共管理的理论变革和改革实践。

　　1.对公共利益诉求的精益响应

　　就公共管理理论内涵而言，迄今为止学术界还没有形成一个被广泛认可的范围界定，然而诸如精细化的专业管理、明确而有效的绩效评估、强调结果而不是程序、不断的提升公共产品和服务的质量等，一些基本的价值取向还是在被学界不断的接受。基于这些价值取向，对公共利益的积极响应将伴随着治理变革的进程不断的深化，其内在的要求也将不断的提升公共管理的水平。

　　应当确认的是，无论是宪政层面还是民主层面的要求，政府都应当在追求公共利益实现的过程中，承担起主要的公共责任，并不断提高公共产品和服务的质量和水平。政府应当无遗漏、无差别地关注所有的公共价值和偏好，以此来提升公共服务的质量和公共利益的实现程度，这不仅是政府存在合法性的要求，也是公共管理的绩效要求。

　　从实践层面而言，公共利益实现的基础是公共诉求的表达，这就要求作为公共责任主要承担者的政府，必须积极创造公民表达和形成公共利益诉求的条件，以使得公民之间、公民和政府之间能够围绕其关心的公共事务，在观念、价值、手段等层面进行充分的交流和融合，以实现公民个人需求的社会定位，并在公共领域和公共决策层面形成“共识”，推动个人与社会的共同发展。

　　然而，作为公共利益实现的逻辑起点，现实中公共利益诉求的形成存在着表达和整合的障碍。由分工、社群等因素造成的社会系统的复杂性会造成信息传递的困难，会造成公民之间、公民与政府之间大规模的沟通和协调的困难，甚至会引发其间的矛盾与冲突。在传统的社会运作方式下，信息传递和沟通的效率已经不能满足公共管理的需求，同时，依靠随机抽样等方式来解决数据收集和处理问题的方式本身也存在着许多固有的缺陷。而在数字化时代，快速发展的信息技术和研究方法已使得数据的收集和处理变得更加容易、更加快速，而且，与数据交流的困难看来也已经不是理所当然的了，在组织和社会发展的过程中，我们拥有了处理数据的更大的信心和能力。P]大数据所代表的网络信息技术和数据处理能力无疑成为解决公共管理问题的一种新的、有效的方式。

　　一方面，大数据可以提供多样化的信息渠道，这种多样化使得公民的广泛的利益诉求变得可能，可以打破由阶层、教育、收入、习惯等造成的沟通障碍，进而在公共利益的实现过程中，建立一种围绕公共事务的共享的价值观念和利益观念，帮助公民超越短期利益诉求，并为对话表达共同价值提供舞台，以形成对公共事务的共识和公共利益实现的基础。

　　另一方面，政府不能止于为公民提供均等化的产品和服务，而应当和私营部门所做的一样，通过市场细分，精益化地实现公共利益。相对于大数据时代，在以往的社会运作方式下，由于管理理念的落后和数据技术的缺乏，社会生产是通过大批量的、同质化的产品和服务来满足客户需求的。而在以先进的数据和网络技术为代表的大数据时代，在公共利益实现的过程中，则应当通过精益性、无遗漏、精细化、定制化的产品和服务来满足公民的需求。作为一种技术回应，大数据技术使管理者可以对管理对象的独特需求进行追踪和分析，进而实施管理行为或投送有针对性的服务。H研究表明，这种根据个体或人群将公共服务进行细分与定制的管理模式，能够提高效率、效果和公民满意度。事实上，精细化的管理模式，在有效响应公众诉求的同时，也能提升政府的运营效率和管理品质。这就要求在公共管理中，政府对于数据的态度，应当实现从“宏观把握”到“微观差别”，从“决策参考”到“精确分析”，从“数据使用”到“智慧支持”的转变。

    2.对公共管理决策的全新认知

    政府存在的合法性和权力的来源，决定了在对公共利益的追求和实现过程中，政府在公共管理的体系中所具有的主导地位，以及政府所必须扮演的积极角色，而这种地位与角色的有效性极大程度上受到其决策方式、能力和效果的影响。

　　在半个多世纪的漫长过程中，决策支持系统曾经一度因为缺乏有效的数据组织方式而徘徊不前，虽然其后的发展取得了前所未有的加速度。W作为公共决策的重要主体，快速和灵活的大数据时代特征也对政府的数据管理和使用模式提出了更高的要求，大数据的出现颠覆了传统的数据管理方式，在数据来源、数据处理方式和数据思维等方面都会对其带来革命性的变化。正是如此，在公共管理的决策领域，由于拥有了全面的信息，过去那些建立在非完全信息假设上的管理思维和方法，已经被彻底地改变。因此，大数据不仅带来了政府决策的巨大挑战，也提供了变革公共决策的现实机遇。

　　大数据对于决策的价值是显而易见的，通过对大数据的挖掘，可以有效提高政府决策的科学性和时效性。一方面，决策是为了解决问题或抓住机会，大数据可以通过多种渠道抓取数据，并可以发现其中反映的异常问题和有利时机以把握决策的进程；另一方面，决策的有效制定依赖于完整的信息，大数据可以提供庞大的信息，高质量的、全方位的信息可以有效提高决策的效果。诚然，庞大的信息并不意味着都高质量的信息，事实上，质量远远比数量重要。也就是说，肯定数据价值的同时，也应当认识到数据分析的局限性。例如，可以描述政府与公民网络互动的频数，但并不意味着能确切地说明其相互关系，而解释和分析其背后的原因则更加困难。

　　由此，决策环境的改变必将带来政府公共管理模式的巨大改变。首先，政府应当开放透明，持续完善公众公平、便利地获取公共信息的渠道和手段，以利于公众参与公共决策。诸如在公共政策制定、公共财政开支、公共资源分配细节等方面都应当充分满足公众的知情权，在更大范围内实现数据共享。这既是决策效率提升的要求，也是行政民主的价值诉求。其次，在大数据时代，社会主体和公众意见的有效体现是决策的合法性和合理性的基础。一方面，这要求政府培养数据意识，全方位的重视数据的收集和积累工作，为实施大数据战略做准备；另一方面，应当不断推动社会媒体、社交网络等数据平台健康快速的发展。为此，在数据的收集、更新，尤其是数据利用方面，政府都应当不断地调整管理思路和方法，并积极改善公共管理决策的数据环境，提升决策过程中的数据意识，建立有效的决策支持数据系统，以实现决策的科学化，提高公共决策的质量。

　　3.对公共治理战略的深刻影响

　　目前，大数据已经在商业领域中被广泛应用，并产生了巨大影响。在商业领域，新的研究方法拓展了现有的理论模型，可以利用社会网络、数据挖掘和统计等方法挖掘出高维度的市场信息。即便是在社会领域，大数据同样会帮助我们认识和适应公共治理的社会环境。大数据管理不仅是一种技术或管理方式的创新，还代表着人类对于信息更加全面的把握能力，同时也反映着人类自身特性的深刻展现及发展。因此，在公共管理实践中，必须在大数据的语境下，用大数据的思维方法理解和分析新的治理问题。

　　首先，信息技术是一种社会赋权工具，大数据造就了一个权力碎片化的社会，在某种成程度上降低了群体压力对个体的影响，凸显了个体的主动性和能动性，网民可以在表达和交往的过程中，将他们认为重要的问题变为公众议程的一部分，并成为公民之间、公民和组织间关注和讨论的公共问题。信息和数据将围绕着这些问题产生，而且一旦实现信息的自由和数据的开放，知识和权力在每一个公民之间就是等距的，社会的主体结构就将从分层转向网状，社会形态和社会结构就将会出现新的变革。在这种情况下，公民也就越来越多地倾向于社会公共领域，其结构特征和特性就成为公共管理价值性和工具性实现的原因和意义。而且如果个人在互联网上的交往活动能被系统地捕捉到，那么我们就可以有史以来第一次对非正式沟通的流向、观点在不同社会群体之间的传播，以及隐藏在沟通之下的实际网络结构进行观察或作出合理的推断。也就是说，在这种治理环境中，大数据不仅带来了社会结构的新变革，也发展了认识这种结构变革的方法。因为，大数据可以有效地反映舆情和民意，网络上产生的海量数据反应了社会结构中网民的行为、能力和态度，这是信息时代现实社会与网络空间深度融合的产物，蕴含着丰富的内涵和很多规律性信息。

　　其次，大数据可以有效地降低社会发展中面临的不确定性和风险。在现代社会，政府转变治理思维、提升危机意识、调适治理模式的着眼点在于，危机的产生和演化是公共管理和公共利益实现的巨大挑战。一方面，危机的突发性要求政府不断提升危机响应的效率，不但要具有前瞻性的战略视野，也应当具备强大的信息收集和处理能力。同时，把大数据技术引入危机管理领域，绝不应只将其视作一种技术手段的进步，而应该以大数据技术为基础对整个危机管理的流程进行再造。另一方面，危机的社会性要求政府密切关注社会范围内的所有信息，在日常活动中，防范和化解可能出现的危机。在大数据背景下，人类的大部分行为都受制于规律、模型以及原理法则，而且它们的可重现性和可预测性与自然科学不相上下。[15]因此，对现实的、潜在的公共领域的数据信息进行实时分析，可以提高政府对危机的识别和判断能力，及时发现卫生、环保、灾害、社会管理等领域的危机，为实现科学有效地防范和化解危机管理提供基础。

　　再次，大数据将极大的影响和改变政府的发展和竞争战略。事实表明，大数据不仅仅影响的公众个体和企业组织，大数据也可以提升行业、经济体和社会的发展活力。为此，一方面，着眼于大数据时代的环境变迁，政府必须前瞻性地将政策的制定和实施与大数据的发展联系起来，政府必须解决人力资本、隐私保护、知识产权、信息共享、通信和技术开发等领域的一系列问题，以发挥大数据的价值潜能。另一方面，政府必须通过大数据来改造自身，通过政府机构跨部门的整合，通过不断学习和掌握大数据管理技术，挖掘和利用公共行政的海量数据，来改善和提高公共管理与服务水平。此外，大数据管理还将成为推动政务公开和政务监督的有效模式，以此来保障政府运作的合理性和合法性。

    王峥嵘（甘肃政法学院，甘肃 兰州 730070）