对于和谐社会下调解制度的建设与完善研究

　　一、我国调解制度述略

 

　　调解制度是一项有着中国特色的法律制度。我国目前存在三大调解制度即：人民调解制度、司法调解制度和行政调解制度。
 

　　(一)人民调解制度
 

　　所谓人民调解是指在人民调解委员会的主持下，在纠纷当事人自愿的基础上，以国家的法律、法规、政策和社会公德为依据，通过说理、疏导等方式帮助当事人就纠纷的解决达成协议的一种活动。人民调解制度在中国有着悠久的历史，在化解社会矛盾，维护社会稳定方面曾发挥过重要作用。但随着改革开放的不断深入，市场经济的进一步发展，传统的人民调解制度在如何化解新时期的社会矛盾，构建和谐社会方面显得有些跟不上时代的需求，面临空前压力。因此，如何改革和创新人民调解制度以适应新形势发展的需要成为当前亟需解决的问题。
 

　　(二)司法调解制度
 

　　司法调解也称民事讼诉调解，是我国民事诉讼法规定的一项重要的诉讼制度，也是我国各级人民法院依法行使审判权的重要形式。它以当事人之间私权冲突为基础，以当事人一方的诉讼请求为依据，以司法审判权的介入和审查为特征，以当事人之间处分自己的权益为内容，实际上是公权力主导下对私权利的一种处分和让与。在当前社会矛盾比较突出的时期，司法调解制度发挥着重要作用，同时也暴露出一些不足。因此，完善司法调解制度，促进社会公平正义，维护社会稳定和谐显得尤为重要。
 

　　(三)行政调解制度
 

　　行政调解指的是由国家行政机关出面主持的，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方式，促使双方当事人平等协商，互让互谅，达成协议，消除纠纷的诉讼外活动。行政调解是行政机关处理纠纷的一种经常性活动方式，属行政机关的非职权性活动，是非权力性质的调解，其效力依赖双方当事人的自觉履行。即便双方当事人达成协议，也可以反悔。当事人反悔的可以向人民法院提起民事诉讼。目前我国在《治安管理处罚法》、《道路交通事故处理办法》、《商标法》等行政法律规范中规定了行政调解制度。
 

　　二、调解制度在构建和谐社会中的作用

 

　　(一)人民调解是正确处理人民内部矛盾的重要手段，有利于促进人际关系和谐，维护社会的团结与稳定
 

　　人民调解制度作为一项有中国特色的社会主义民主与法律制度，无论在过去还是在现在都发挥着重要作用。当前，在体制转轨、社会转型加块的情形下，人民内部矛盾不断增多。对于人民内部矛盾的化解，人民调解制度能发挥独特的作用。因为人民调解员本身就是人民群众中的一员，对于民间纠纷的苗头可以及时发现，有效控制防止矛盾的激化，同时相对于其他调解和诉讼制度，人民调解程序简便，及时陕捷，自愿无偿，成本低廉。通过调解不仅能解决当事人之间的纠纷，还能对当事人起到法制和道德教育作用，使群众、邻里之间关系更加团结与和谐。
 

　　(二)司法调解有利于节约司法资源，减少诉累，促进社会的公平与正义
 

　　随着我国经济的高速发展，利益多元化的趋势进一步加强，社会转型期的矛盾和问题也不断凸现。同时，随着经济的进一步发展，公民的法律意识也不断增强。近些年来，各级法院受理的案件越来越多，而其中绝大多数是民商事纠纷。对于大多数民商事案件是可以通过调解达到解决的。这样不仅能够减少法院的诉累，节约司法资源和社会资源，还可以最大限度的减少当事人处理矛盾和纠纷的成本，维护当事人的利益。更重要的是，通过司法调解可以减少“民转刑”案件的发生率，在更大范围和更大领域内促进人民内部团结，维护社会和谐与稳定。公平与正义是法治社会的重要特征，也是和谐社会的重要体现。通过司法调解解决当事人之间的争议，更能体现当事人的利益，有利于实体公正的实现。
 

　　(三)行政调解有利于促进政府职能的转变，塑造服务型政府形象，缓解群众和政府之间的紧张关系
 

　　近几年由于社会转型加剧，有一部分人的利益诉求得不到有效表达，致使群体性事件不断爆发，这不仅影响到社会的和谐与稳定，同时也加剧了政府和群众之间的紧张关系。有些群体性事件是由一些小矛盾和小纠纷引发的，如果政府能够及时出面进行调解，不仅能促进群众对政府的认同，增强政府的亲和力，树立政府的威信和公信力，而且更加有利于社会的和谐与政府职能的转变。因为政府在调解纠纷的过程中是以中间人的身份出现的，没有公权力的行使和命令，而政府中间人的身份与普通中间人的身份又有所差异。因为政府是代表人民群众利益的。一般来说，人民群众对党和政府还是比较信赖的。这样，政府不仅实现了维稳的目的，同时也进行有效的转型——从管理到服务。
 

　　三、基于和谐社会视角下调解制度的建设与完善的对策建议

 

　　(一)加快人民调解立法，建立科学发展的人民调解制度
 

　　人民调解制度在处理人民内部矛盾，化解各种纠纷方面发挥着重要作用。随着当前我国经济高速发展，我国社会已处于高度转型期，各种社会纠纷和矛盾的数量越来越多，成因也越来越复杂，国务院颁布实施的《人民调解委员会组织条例》和司法部颁布实施的《人民调解工作若干规定》已不能适应和满足当前形势发展的需求了。加快人民调解立法，制定一部专门的《人民调解法》已成为当前建设和完善人民调解制度的当务之急。值得欣慰的是目前司法部和国务院都已将制定《人民调解法》纳入了立法工作计划，并且已做了大量的准备和调研工作。相信在不久的将来，期盼已久的《人民调解法》将会与公众见面。
 

　　笔者认为《人民调解法》应着重从下几个方面完善：第一，人民调解委员会组织形式的设置与人民调解员的产生、任职。当前人民调解委员会的设立在数量上偏少，覆盖面上不广，调解员兼职的多、专职的少，调解员整体素质有待提高。这些存在的问题和不足都将直接影响到人民调解制度的完善和发展。因此，在立法时应对人民调解委员会的设置数量、范围、程序、调解员产生的程序、任职条件、调解员的素质需求、任职形式等予以明确规定和规范。第二，人民调解组织经费保障问题。现阶段人民调解组织经费严重不足，调解员补贴低微，这些直接影响到调解队伍的稳定和工作的展开。因此，在立法时应明确调解组织经费的来源和使用，调解员津贴补助的标准等事项。第三，调解协议的法律效力问题。目前相关法律、法规关于人民调解协议的法律效力规定存在两方面的问题：一是效力比较低，二是效力不确定。这样直接影响到人民调解的社会公信力和增加。
 

　　法院的诉讼。因此，在立法时应明确规定人民调解协议法律效力，以及不遵守、不履行调解协议的法律后果。第四，人民调解如何与诉讼程序相对接的问题。目前相关法律、法规对人民调解与诉讼程序的对接有一些规定，如《人民调解委员会组织条例》、《民事诉讼法》，最高人民法院的司法解释等。但这些规定过于简单，不能完全适应和满足现实的需要，在立法时应该就对接的前提、条件、程序、保障等方面作详细的规定。
 

　　(二)努力提升司法调解法制化水平，构建科学、合理、公正的司法调解制度
 

　　不可否认，我国司法调解制度经过多年的发展已经比较成熟和完善了，体现了一定程度的法律化和制度化。而从当前经济社会发展和变革的趋势来看，我国司法调解制度还有待进一步完善，进一步科学化、法制化才能满足当前构建和谐社会的需要。目前司法调解在实践中暴露出来的主要问题有：调解自愿合法原则界定不严格，调解监督、救济机制不完善，司法实务中存在着“以权压调”、“以拖压调”、“一判压调”等强制性调解。这些问题的存在不利于矛盾和纠纷的彻底解决，不利于当事人利益的保护，也不符合司法公正与效率的司法理念。因此，有必要进一步完善司法调解制度，使之更加科学、合理，主要可以从以下几个方面着手：首先，确立调解合法、自由与公平的原则。可否运用调解、调解的过程、结果等应遵守法律规定，同时调解应建立在当事人自愿的基础上，调解应显示公平。其次，实行调审分离的纠纷解决制度，将调解制度和审判制度分别独立起来，减少相互干扰，保证公平、公正。再次，完善监督和救济措施。这对于保障双方当事人的合法权益，体现现代司法的公平有着重要意义。
 

　　(三)完善行政调解制度，努力打造服务型政府
 

　　行政调解能很好体现服务政府的理念，有利于政府职能的转变。目前我国已有一部分单行法律和法规规定了行政调解制度。随着我国社会主义市场经济的快速发展，与行政管理活动有关的各种纠纷越来越多，现有关于行政调解的法律、法规已不能满足经济发展的需要，完善和发展行政调解制度成为打造服务型政府，构建和谐社会的重要一环。笔者认为可以从以下几个方面着手：第一，扩大行政调解的范围。由于目前与行政管理活动有关的纠纷越来越多，现有法律、法规关于行政调解的规定不能满足现实的需要，有必要进一步扩大行政调解的范围，把更多的与行政管理活动有关的纠纷纳入行政调解的范围来，这样不仅有利于政府职能的转变，而且有利于降低当事人处理纠纷的成本，减少法院诉讼，维护社会稳定。第二，设置专门行政调解机构，规范行政调解的法律程序。有必要在行政机关内部设置专门的调解机构，配备专门的调解员，同时引入行政告知、听证等现代行政程序制度。第三，明确行政调解的效力。目前没有相关法律法规对行政调解的效力作出明确规定，这样行政调解的作用大打折扣，应当赋予行政调解与人民调解同等的法律效力，如果当事人不履行协议，又不在法定时间内起诉，则调解协议发生效力，可申请强制执行。