探讨行政法在法治思维中的关键应用

胡锦涛在党的十八大所作报告中强调：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”廉政建设关系到国家的兴衰，反腐倡廉成为社会各界的呼声，从学者到官员都在努力寻找廉政建设的路径，法律、道德、政策、纪律等构成了我国预防和惩治腐败问题的治理体系。用法治的方式治理腐败，具有权威性、根本性、保障性、稳定性等特点。思维是人们行动的前提，行政主体行政法治思维的培养是廉洁政治建设的前提，是法治治腐的关键所在。

一、行政法治思维的内涵

（一）法治思维

法治思维以“法治”为前提，很多学者对法治作出了不同的诠释。《牛津大辞典》对法治的定义是：法治意味着对立法权的限制；制止行政权滥用的措施；获得法律咨询；帮助和保护平等的机会；个人和集体的权利和自由的适当保护；在法律面前人人平等。法治是与人治相对应的一种社会调控方式和治国的方略，强调依法治国、法律至上。法治还是一种法律价值、法律精神，即通过这种治国的方式、原则和制度形成一种理想的社会状态。

“法治思维”首先是一种思维方式和过程，是根据法治的内涵衍生出来的，可以用来进行情况把握、价值判断和统筹安排。法治思维是指在法治理念的指导下，运用法律精神、法律知识、法律规范分析和解决问题的方法，是以公平正义作为其价值追求目标的一种特殊的思维方式。

（二）行政法治思维

行政法治思维是指行政主体在行政过程中运用行政法治的基本原理、精神与逻辑认识、分析、解决问题的思路和方法，是一种蕴含行政法治理念、价值和精神的思维方法和行动方式，要求行政主体在行政管理中具有依良法行政理念、权力制约和权利本位思想、民主行政精神、正当程序意识、责任行政观念等思维品性，是行政主体分析问题、综合决策的逻辑思维活动，是官员在行使权力过程中需要恪守的理性要求和逻辑准则。

（三）行政法治思维和行政法律思维的区别

行政工作人员依照相关的行政法律规范认识、思考和解决问题的思维就是行政法律思维。行政工作人员依法办事是行政活动的应有之意。行政工作人员在处理各种社会问题时所做出的行政行为具有正当性和公正性，应将依法办事的结果与社会效应和社会效果相结合，不仅追求形式上的正义，更追求实质上的正义。行政法治思维是符合法治国家建设要求和真正实现社会公平公正的行政工作人员的思维方式。

二、行政法治思维培养的意义

（一）行政法治思维是国家政治文明的标志

政治文明的程度反映了一个国家法律制度和政治制度的发展状态，反映了一个国家政治生活的进步程度。廉洁政治建设表明一个国家政治文明程度的可持续发展状态，用法治手段推进廉洁政治建设是政治文明建设的深刻践行。在几千年的漫长历史发展过程中，我们经历过道德治国、宗教治国、法治治国等治国方式，其中法治是最有效和实用的治国之术。法治是划分政治文明成熟与否的标准。

（二）行政法治思维是反腐倡廉工作的关键

腐败问题是难以攻克的政治毒瘤，世界各国纷纷采取各种手段来解决腐败问题。中国曾经采用多种方式治理腐败，如“运动反腐”“权力反腐”“法治反腐”等。中国的反腐工作日益走向科学化和规范化，尤其是党的十八大以来，建设法治中国已成为社会发展的主旋律之一。为了落实党的十八大精神和党的十八届四中全会精神，我们应加快推进法治中国和政治文明建设的步伐。法治中国和政治文明的建设要求行政工作人员具备行政法治思维，这种思维是预防腐败的思想前提，是廉洁建设的关键。

（三）行政法治思维有利于推进国家民主进程

中国是人民民主专政的社会主义国家，要实现人民真正当家作主、惩治腐败，单靠宣讲和理念的教育是远远不够的。民主实践必须靠制度来保障，而制度要想真正得以执行，必须靠国家法律的权威性及执法者的法治理念。民主是法治的应有之义，行政工作人员及相关执法者的法治思维就是一种民主的思维模式，这种思维方式是与专制思维、人治思维相对立的一种思维方式。应通过法治思维的培养约束公权力，真正做到权为民所用、权为民所系，预防腐败、打击腐败，真正实现依法治国和人民当家作主的统一。

三、行政法治思维的内容

（一）法律至上思维

法律至上思维是行政法治思维的根本要求。亚里士多德曾经说过：一个国家所制定的法律得到普遍的遵守，而所遵守的法律又是良好的法律，这样的国家就是法治国家。建设法治国家必然要求全体国民信仰法治、尊崇法治，法律应该是治国理政的最高准则，具有绝对的权威，具体表现为法律的优先适用性和普遍实用性。优先适用性是指对行政工作中遇到的问题可以同时采用多种社会规范进行调整时，优先选用法治规范来解决问题。普遍适用性指任何人不论职位高低、权力大小，一旦有违法犯罪行为，就要依法追究法律责任，承担法律义务。党的十八大报告指出：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律的范围内活动，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。

（二）权力制约思维

“政治”这一活动是为了大多数人的利益得到实现和平衡才出现的。在这一活动中，权力与权利在博弈过程中经常会出现失衡。如果不将权利加以制约，那么大多人的利益就得不到实现，“政治”这一活动就失去了其产生的意义。行政工作人员在行使权利过程中应该明白：权利来源于公民权利，公民权利授予行政工作人员行政权力，权力是有边界的，权力如何行使是由法律明确授予的。因此，行政工作人员在日常工作中应该具备权利是本源、权利是目的、权力是手段、权力有边界的思维模式，这样才能有效避免以权谋私和侵害公民权利现象的发生，才能预防和杜绝腐败。

（三）人权保障思维

行政工作人员是否能够有效地保护人权，直接反映出一个国家的人权保障状况。在行政执法过程中，行政工作人员不得以任何借口侵犯人权和侮辱人格。行政思维与法律工具思维一度在我国比较盛行，一些行政主体在处理法律与权利的关系、个人利益与公众利益的关系时可能会走向法律工具主义。我国的人权保障包括立法保障、行政保护和司法救济，人权保障是行政法治思维的应有之义。

（四）正当程序思维

按照正当的法律程序办事是扼制腐败的屏障。行政工作中的工作程序是由法律制度规定的，只有严格依照法律程序办事，其处理结果才能公正，才具有公信力和权威性。正当程序表现为程序的公开性、中立性、合法性、参与性和时限性。合法性是指程序合乎法律的规定；中立性是指程序设计和运行应平等地对待双方当事人；参与性是指案件或纠纷的当事人可以参与到办案程序中表达自己的想法和建议及意见；公开性是指程序运行的过程和结果应当向当事人和社会公开，以接受各方监督，防止办案不公或暗箱操作，让正义以人们看得见的方式实现；时限性是指程序的运行必须有合理的期限，符合时间成本和效率原则的要求，不得无故拖延。

四、行政法治思维培养的路径

（一）遵从思维养成的规律

思维是人所特有的认识能力，是人的意识掌握客观事物的高级形式。思维把人类的实践经验以知识的形态固定下来，用以指导实践，使实践活动具有目的性和计划性，并能得到自觉的控制和调节。一种思维的形成不仅依靠各种形式的定期或不定期的教育，同样需要通过工作实践总结经验，通过实践检验思维模式的结果。法治思维的形成也是通过实践不断强化理念的过程。在对行政工作人员进行法治理念教育和法治思维培养的过程中，应该通过各种方式对其进行评估和考核，如把法治思维水平纳入领导干部政绩考核指标和领导干部选拔任用考核指标，这样可以推动行政工作人员行政法治思维的养成。

（二）加强法治理念教育

依法办事、依照法律程序办事是每个行政工作人员的工作原则。那么，为什么很多行政干部仍然违反法律、违反法定程序办事，甚至知法犯法、以权代法、贪污受贿、恣意用权呢？这不是因为行政干部不懂法律，其中涉及行政工作人员的工作思维和工作理念问题。行政法律知识的普及和提高只是行政法治思维养成的前提，如果没有法治理念和法治思维，即使有丰富的行政法律知识，也会在行政实践中形成人治思维和人治管理方式。在对行政工作人员进行再教育和培训时，在培养行政干部法治思维时，应该重视行政工作人员的法治理念教育。

（三）加快推进反腐败立法工作

中国已经加入了《联合国反腐败公约》，并积极开展了国际反腐败合作，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，坚决遏制和预防腐败现象”。我国的国内法仍然缺乏与国际反腐败公约相互协调的平台性、对接性法律，不利于深入地展开反腐败合作。系统的、有针对性的反腐败法律是对行政工作人员的一种威慑和约束，对其形成行政法治思维有重要的作用和意义。应加快推进专门的反腐败法及相关的立法工作。

（四）营造良好的法治环境

行政工作人员的思想政治教育工作是干部培养的重要环节，法治理念教育是思想政治教育的内容之一，法治理念教育的成效如何关系到行政干部法治思维能否形成。加强行政工作人员的法治理念教育，需要营造良好的家庭环境、社会环境和工作环境。环境教育深刻影响着被教育者的价值追求和思想理念。针对现实生活中行政工作人员的人治思维工作方式及人们对法律不信任和不熟悉问题，应营造一种蕴含法律至上、权力制约、人权保障、程序正当等法治精神的法治文化环境，形成以公平正义为中心的价值体系，为行政法治思维的形成培养良好的文化土壤。

作者：吴暇（长春师范大学马克思主义学院，吉林长春 130032）