新《行政诉讼法》倒逼行政机关增强五种意识

　　2015年5月1日起实施的新《行政诉讼法》，对行政行为的合法性实行全面审查，行政机关运用法治思维和法治方式能力、依法行政各项要求落实情况正在接受全面检验。《行政诉讼法》的实施，倒逼行政机关增强规则意识、程序意识、证据意识、档案意识和时限意识。

　　规则意识。法治说到底是规则之治。行政法性原则是行政法的基本原则之一。按照《行政诉讼法》第七十条、第七十二条和第七十五条，行政行为超越职权的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可判决被告重新作出行政行为;行政行为有实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法情形的，判决确认无效;被告不履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。这将助推政府真正落实权责法定。一方面，“法无授权不可为”，落实权力清单制度，消除权力设租寻租空间，解决“乱作为”问题。另一方面，“法定职责必须为”，落实责任清单制度，做到“放权不卸责”，解决“不作为”问题。《行政诉讼法》的实施，倒逼行政机关增强规则意识，树立法治思维，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情，养成遇事找法、办事依法、解决问题用法、化解矛盾靠法的行为习惯。

　　程序意识。“程序法是行政法系里的基本法。”当代德国哲学家奥特弗利德·赫费提出了一个著名论断：“公正的一个起码条件就是，禁止任意性。”程序的公正性的实质就是排除恣意。执法公正包括实体正义和程序正义。实体正义是执法的根本目的，但具有模糊性和相对性，而程序正义具有透明性和绝对性。从这一意义上，程序正义能够使实体正义获得正当性，因而具有相对的独立性。《行政诉讼法》第七十条明确规定，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可判决被告重新作出行政行为。当然，《行政诉讼法》第七十四条第一款也开了一个小口子，即行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，判决确认行政行为违法但不撤销。从行政案件看，在行政机关的败诉案件中，因程序有瑕疵而败诉的占有相当大的比例。据《浙江日报》报道，在中国裁判文书网2015年公布的浙江省当年行政判决书中，案由为程序是否合法的判决书为4343件(当年全省法院一审审结9750件行政案件)，涉及具体行政行为的有1569件。这说明群众不仅关注实体合法问题，而且也越来越关注程序是否合法。因此，行政机关需增强程序意识，树立法定程序不是可有可无而是必不可少的过程的理念。凡是程序性法律要求的事情必须做到位，既不能次序颠倒，也不能环节错漏，更不能为图省事而忽略一些法定程序。

　　证据意识。行政机关对作出的行政行为负有举证责任，这是行政诉讼举证责任分配的基本原则，也是行政诉讼区别于其他诉讼的特有原则。《行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。第七十条更是规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可判决被告重新作出行政行为。从实践看，不少行政行为在程序上已经走过，但因未“留痕”而导致举证不能并败诉。也就是说，只要拿不出证据，尽管行政机关在程序上做了但也可能“白做”。比如，在国有土地上房屋征收中，送达是令行政机关非常头疼的环节，有的工作人员缺乏证据意识将评估报告、征收补偿方案、征收补偿决定等文书送达后却未让被征收人签字而未能做到“留痕”，有的被征收人出于种种原因拒绝签收有关文书甚至避而不见致使送达无法“留痕”。这些都为行政机关涉诉举证留下隐患。实践中，有的行政机关通过邀请公证机构全程参与送达，对送达过程进行公证“留痕”，有效解决了送达环节的举证问题。因此，行政机关应当增强证据意识，建立执法全过程记录制度，对行政行为全程留痕。

　　档案意识。档案是人类实践活动产生的第一文献，档案馆的存史功能被形象比喻为“社会记忆”。作为“社会记忆”，档案真实记录了行政机关各项工作和活动内容，体现出其证据价值，并隐含着管理功能。同时，档案还具有监督功能，对于国家和社会而言，行政机关的行政行为公正与否、质量与效率如何，都可以在档案中真实地体现。实践中，不少行政机关进行了证据固定，但因证据保管不当而致证据无法完整收集，同样会导致举证不能并败诉。特别是在重点工程项目的征收中，政府往往从不同单位抽调人员组成临时征收工作组并常有人员更替，加之涉及的被征收人数量众多且时间跨度长，征收过程中形成的资料散落在不同的工作人员手中，如不及时进行归档，势必造成证据灭失。这就需要行政机关对每一户被征收人单独建档，将所有涉及该被征收人的资料全部归档，这不仅有便于诉讼中举证，也有助于明晰责任。因此，增强行政机关的档案意识实属必要，行政机关应建立完备的档案管理制度。

　　时限意识。一方面时限本身构成行政程序的一部分，行政行为的法定程序，不仅包括法定的步骤、顺序和方式，还包括法定的时限。另一方面，在行政诉讼中，对于举证的时限有着特别的要求。《行政诉讼法》第六十七条第一款规定，行政机关应在收到起诉状副本之日起十五日内向法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。同时，根据《行政诉讼法》第三十四条第一款对证据失权的规定，行政机关不提供或无正当理由逾期提供证据的，则视为没有相应证据，行政机关将承担不利后果。如该证据属主要证据的，人民法院可以根据《行政诉讼法》第七十条的规定判决撤销或部分撤销行政行为，并可判决被告重新作出行政行为。因此，行政机关应当增强时限意识，不仅应在法定的时限内完成相关法律程序，亦应遵守《行政诉讼法》举证时限的要求。

　　作者：唐学兵 来源：党政视野 2016年5期