从宪法角度谈我国信访道路之阻力

　　信访的内在动因在于弱势群体利益表达即政治参与以及权利救济的需要。近年来，尽管信访数量有所下降，但在处于转型期的中国，社会生活仍呈现各种复杂性、不确定性以及偶然性，社会矛盾突出的问题依旧不可忽视。而信访作为社会向公众提供的一种重要救济手段，满足群众的合理诉求，畅通群众利益表达渠道显得尤为重要。针对当前社会出现的信访治理“愈治愈访”的现象，本文将运用宪法基本原理，从出现该现象的原因着手，进而阐述当前我国信访道路面临之阻力，并结合学术界前辈针对减小信访阻力的各种建议，最后提出笔者的一些看法。

　　一、什么是信访

　　《信访条例》第二条规定：本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。显然这里的信访是一种行政救济制度，因此在学术界被界定为行政信访，是狭义上的信访概念。

　　然而在我国的法律实践当中，自信访制度成立不久，便已超越了行政救济制度范畴，演变成为本文所指的广义的信访，即公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向行政机关、人大机关、法院、检察院、党委等机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的行为，甚至还包括了司法意义的申诉、向纪检监察部门的投诉等。

　　二、为什么信访

　　(一)客观原因：

　　1.权力缺乏约束导致的腐败和“官僚主义”造成不公平现象的出现

　　信访制度设立的初衷是保持各级人民政府同人民群众的密切联系，倾听民意，处理人民意见建议和申诉，扩大人民群众的政治参与，克服“官僚主义”。然后在制度的运作当中，由于人性的弱点等主观因素的作用，最终导致与最初动机不一致甚至是相背离的情况出现。孟德斯鸠曾说过，不受约束的权力必然导致腐败。“权力本位”传统观念在当今社会依然为老百姓所深信不疑。在中国这样的“人情论”、“关系论”泛滥的社会，掌握权力的人在和相对人的博弈当中，显然是掌握着绝对的主动权。而和权力有关系的人甚至是能够用金钱买通关系的人则享有特权。这时弱势群体①由于物质条件、权力和权力等方面缺乏优势，从而受到不公平的待遇。社会弱势群体在这种紧张的压力下，看到的是丧失功公平感的社会现象，感受到的是利益损失与成功机会损失的危机感，在他们无力改变这种状况时，只有抓住信访这一“救命稻草”来宣泄自己的不满情绪。

　　2. 司法机关丧失独立性，陷入信任危机

　　司法不独立问题是导致公众对司法保障机制信心不足的根本原因。《宪法》第126条规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《宪法》第131条对检察院也有内容相同的规定。因此司法机关的独立主要是相对于党政机关而言。但在司法体制的实际运行中，实行的却是党委领导，人大和上级法院监督指导，同级政府管理人、财、物的体制，司法机关依然受制于行政机关。这样的司法独立在宪法渊源上的有限独立，必然带来了司法独立难以实现。

　　法院的权威性受损——判决了的案子得不到有效执行;生效的判决有时对方通过上面的批示又会再审;法院或基于法律规定的不合理，或基于实践中的潜规则，对有的纠纷不予受理，致使当事人必须寻求法律之外的解决途径。当然，少数法官的腐败也无疑大大影响了法院公信力。

　　此外，在中国的基层政府权限的分配上，实行的是压力型体制。中央为解决“进京上访”“矛盾溢满京城”的现象，提出把问题解决在基层的政策。在这样的政治体制以及政治考核的压力下，信访机构都成为社会稳定工作的指挥部，“花钱买太平”“摆平就是水平”等成为信访工作质量好坏的的衡量标准。而信访者深谙政府“稳定压倒一切”的底线，有意无意的去触碰这一底线，反而获得了预期利益，从而进一步刺激了信访者的积极性。就这样信访治理陷入了“愈治愈访”的恶性循环之中。显然，这种现象对建设法治中国，维护宪法法律权威并不十分有利甚至是有害的。

　　3. 公民权利保障机制不健全

　　《宪法》第41条规定的公民享有言论自由等表达领域的权利和自由，应当受到尊重和保护。然而在社会生活中，这些权利却受到某种程度的限制，甚至在利益受到侵害之时，更是无从诉说。在这种情况下，地方出现的问题很难在地方经由民主和法制的途径解决，无奈之下，遭遇不公平的际遇往往只能向上求助。暴露和发现问题是解决问题的前提，而某些地方公民批评、建议的权利和自由得不到充分有效的保障，既然问题在法制范围内无法的到解决，那就只好寄希于奇迹的出现，此时的信访人则有一丝侥幸心理的出现，或许借重上级可以获得更多的利益救济。

　　(二)主观原因：

　　1.政治参与和权利救济的需要

　　于建嵘教授指出，利益分化和冲突及基层党政行为造成的农村权威结构失衡，是农村社会政治学冲突的基础性根源。2011年发生的“乌坎事件”则是村民作为乌坎村的主人，强烈争取选举权和被选举权，要求村民自治的典范。在其土地利益受到侵害时，村民们政治参与的欲望则被激发出来，全村上下则“揭竿而起”发起大规模的上访。“农民革命的目的并不在于推翻政权，而在于通过这种斗争方式，让统治者关注他们的生存环境，并能采取措施保障其生存安全。”②同样，乌坎村民的上访，亦是希望通过信访这一方式表达其利益需求并得到权利救济，维护自己合法权益。

　　2.信“大”不信“小”、信“上”不信“下”、信“闹”不信“理”心理的错误引导

　　上访涉及问题能否得到解决，很大程度上取决于上访行的受关注程度，取决于上访者施加的压力，“会哭的孩子有奶吃”，这让上访者深信其哲理性。逐级反映问题是信访人应遵守的程序，但不少群众对基层信访部门和信访干部缺乏信任，总怕因地方小、熟人多而互相包庇，或是觉得基层信访部门和信访干部职低权小、人微言轻办不成事，因此认为上访层次越高，问题越容易得到解决。当然也不乏部分信访者在利己思想的驱使下，认为只要把事情闹大，上面就会重视、解决，自己就有利可图，他们吃准了政府要稳定的“软肋”，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的手段在实践中屡试不爽，并为更多的信访人所效仿，一旦未达到他们的期望值，就纠集在一起越级上访、到处上访。

　　3.仍保留最后一丝对公正、正义的信念和希望

　　罗尔斯在其《正义论》中系统地探讨了正义问题，他认为：“正义是社会制度的首要价值，每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，即使作为整体的社会福利也不能加以逾越。因此，正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认多数人享受更大总量的好处会优先于少数人的强迫牺牲。所以，在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易或社会利益的考量。在今天，老百姓的心里依然有一杆秤，那就是“正义”。很多信访者谈到之所以如此坚定的走信访之路时说：我们相信正义的行动终究能够取得胜利，我们不会退却，更不会后悔。这种对正义持有的信念，虽然是朴素的，没有任何修饰的，但是深信不疑，这说明他们至少没有对这个社会感到失望。

　　三、我国信访道路之阻力

　　(一)信访制度“喧宾夺主”，反而成为宪法构架的核心政制

　　“宪法框架下的政治法律制度相对区分为核心政制和辅助政制两个部分。作为宪法框架下的一种辅助政制，信访体制是在宪法法律所体现的核心政制缺乏足够的政治推进效能时应运而生的”③。我个人是非常赞同以上观点，基于此我认为，只有在核心政制不能切实维护和保障公民基本权利，不能解决社会矛盾时才能启用信访这最后一道权利救济机制。换言之，信访机制在宪法框架中只是辅助服务于核心机制，而不能取代或部分取代其核心作用。然而在信访机制的实际运行当中并不能按照其正常轨道运行，与其产生的最初动机并不一致，逐步发展成为公民权利受到侵害时的首选救济途径，也成为国家机关解决纠纷的中心环节。这种核心政制与辅助政制本末倒置的局面，严重损坏了宪法与法律的地位和权威。

　　(二)信访工作陷入“越治越访”的恶性循环

　　信访工作考评是以信访处理数量为标准的。如A省今年有100起上访事件，B省只有80起上访事件，但A省销号和劝返工作做得好，只登记了10起，一起都能没化解，而B省虽然没有花大力气销号，但通过努力化解问题50起，登记了的有50起，到年底考核的时候一看，哦A省的信访工作做得好，B省不如A省，于是提拔的是A省的领导，化解了50个问题的B省却没有人提拔。这样只注重量而忽略质的信访考核机制，必然不能真正解决群众的上访问题，切实满足群众的利益需求。《信访条例》主是对于信访的流程加以规定，但却对行政机关的责任追究很少提及，使得很多信访者在反映问题后石沉大海、杳无音讯。无奈他们只能选择再度上访，这就增加了重复上访的数量。而中央对信访的案件的态度则是流于表面，只是一味以“稳定压倒一切”这一冠冕堂皇的理由来给地方施加压力。长此以往，便形成“愈治愈访”的恶性循环。

　　(三)责任追究难以落实

　　目前，信访工作采用的是责任单位自身解释纠错机制，通过自查自纠把问题解决了、消化了，没有产生严重后果和大的群体性事件，一般不会启动信访案件责任追究制。就是这样，一些地方还是很紧张，在息访没成效，截访不成功的情况下，很容易铤而走险，采取极端方式控制信访量，造成这现象的一个重要原因是制度本身不科学、不完善、不到位。④如何规范信访工作责任追究的行为范围和性质，《行政条例》中“造成严重后果”应如何认定，失职渎职责任的追究主体失职渎职的认定程序、失职渎职责任的执行等都未有具体法律规范可以参照。因此这就给行政机关的玩忽职守或者推卸责任提供了借口。

　　四、如何减少信访阻力

　　(一)治本之策：强化核心政制、改善核心政制效能

　　信访体制这一辅助政制的“喧宾夺主”大大削弱了核心政制效能，损害了宪法法律的地位和权威。由于核心和辅助体制同处于宪法框架内，因此这一主从易位的现象必然导致信访体制的畸形发展。为了我国消解信访困扰，减小阻力使其长足发展的根本出路在于完善核心政制、增强政制推进效能，进而推动二者各归其位。当然这是个很广泛的话题，我想首要需要解决的是提升公民基本权利的保障水平，尤其是私有财产权保障和言论自由出版等表达方面的自由的保障水平。只有公民的基本权利得到主张和保护，才能从根本上减少信访的发生。

　　(二)维护司法机关的独立性，重树其权威性，提高其公信力

　　十八届三中全会提出，建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。保证司法机关独立性，首先则要改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。其次则是各级国家机关之间必须权责明确，在宪法框架内独立履行职责，承担责任，而不是依靠自上而下的行政压力来约束下级机关，依法惩治越权或者滥用职权的行为。

　　(三)改革信访工作考评机制

　　据了解，信访量多少、信访排名高低被很多地方政府作为一个地区、部门工作状况的指标。所谓信访排名，是指各级党政领导成为信访责任人，辖区内访民进京上访次数与其的升迁直接挂钩，即所谓的“一票否决制”。这样只会让各级行政机关一味追求“量”而忽略了“质”。笔者认为应当取消信访排名，将群众(信访人)满意度，即信访处理效果对于信访人的满意程度如何，其合理诉求是否得到有效回应等实质性因素作为考评标准。

　　(四)切实落实网上受理信访制度，及时解决群众合理诉求。

　　全会同样提到了网上受理信访的问题。诚然，在网络技术迅猛发展的信息时代，强大的推动力电子政务的发展。而信访作为收集信息的平台，它的发展也离不开网络。尽管只是信访受理平台，但我想从“上访”到“上网”，群众得到的回应不能只是“已回复”，老百姓需要的是“已办好”。网上受理、网下办理，建立网上信访制度，及时处理信访案件。在用好信访渠道的同时，也要完善法治的渠道，让遇到问题的公民，能够使用法律武器，实现自身的利益诉求，以法治终结一种“信访不信法”的观念。此外还要依托网络平台打造阳光信访，实现信访事项的“可查询、可跟踪、可督办、可评价”，使信访工作的全过程接受群众监督。

　　(五)建立健全信访工作责任追究机制

　　尽管近几年来，不少地方政府或政府部门已经建立了信访工作责任追究制，但由于追究责任的行为范围和行为性质的差异比较大，实施效果当然不甚理想。笔者认为应当设立一个统一问责标准，例如如何规范信访工作责任追究的行为范围和性质，如何认定“造成严重后果”。建立信访工作责任追究制，还要注意信访背后的行政工作的基础环境， 要将责任追究工作与改进行政工作相结合不能一刀切，毕竟追究责任不是最终的目的， 关键的是改善政府的工作作风、完善政府的工作制度⑤。

　　作者：代俊雅 来源：金田 2014年8期