东南亚的宪法变迁与安全部队: 以泰国和缅甸为鉴

　　对于东南亚地区的新兴民主国家而言，通过宪政改革摆平安全部队一直是一个重大挑战。印度尼西亚实施了安全部门改革并取得巨大成功。一些研究认为，基于该国的成就，可以预见该地区的美好前景。然而，菲律宾政府力图建构或巩固文官控制体系，却一直遭遇军事叛乱或政变威胁。在其他国家(例如本文研究的这两个国家)，将规定安全部队的法律条文正式写入宪法，总是会做出诸多妥协，这就赋予了军队或警察相当大的决策权限。最终，要用宪法把安全部队与政治生活融为一体绝非易事。本文以泰国和緬甸这两个“有缺陷的民主”国家为案例进行探讨。这两个国家的安全部队均已按照文官执政的宪法框架朝向更加融入的格局发展。然而这并未实现军队的平民化，反而为武装部队继续发挥影响力而竭力粉饰，这样就造成安全部队超然于文官制度的监察体系之外。更确切地讲,本研究提出了与以上两个案例相关的4个问题。首先，在文官领导的宪政之下，安全部队体制化的历史脉络是怎样的?其次，他们的历程有何不同?第三，目前不同国家的安全部队又在多大程度上被授予不同的权限?第四，基于过去的经验，怎样才能最终把“货真价实”的文官控制制度宪法化呢?基于历史制度主义(historicalinstitutionalis)理论，本研究认为，宪法变更通常应征得安全部队的同意，而不是文职官员与安全部队军官之间一系列有关改革的讨价还价非正式谈判与妥协。而事后，最初的谈判可能或多或少遭到安全部队的干预，这基于3个变量：独裁主义传统不改，文官相对一致抵制安全部队，以及环境威胁。

　　历史制度主义与安全部队

　　大量文献就文职官员与安全部队军官之间决策权的分布问题进行了探讨，尤其是军政关系问题。@尽管政治学者历来仅局限于军队研究，但是鉴于警察、准军事部队及相关实体的大量存在，这一研究重点愈发被视为目光短浅之举。9本研究采用经济合作与发展组织对安全部门的界定，即“核心安全行为体，包括武装部队、警务部门、宪兵部队、准军事部队、总统卫队、情报安全部门(包括军事与民用)、海岸警卫队、边境警卫队、海关当局、以及储备部队或地方安保机构(包括民防部队、国民警卫队以及民兵组织)”。本研究把文职官员与安全部队之间的关系定义为，在一定程度上与政治决策权力相关的此消彼长的相互作用。科恩()认为文官控制制度就是“文职官员确立所有的规则，并且任何时候都能够对其加以改变”。正如蒂莫西•埃德蒙兹(TiothyEdunds)所说，如果在新兴的民主国家，安全部队拥有使用暴力的合法垄断权，那么“他们极有可能会像政治党派或者禁卫队那样去处理国内事务……(如若不然)，他们可能成为在文官政府内部政党派系试图……破坏民主进程的施动者。因此，文官政府对安全部门的高效民主控制是民主化进程的关键因素”。宪法确立公民权利至上理念的内涵在于，应将文官政府对安全部队的控制制度写入宪法。然而，安全部队军官时而会通过参与非正式的违法行动，从而抵制文官控制制度。此外，有时文官政府也不愿意强制执行宪法规定的文官控制制度。

　　对于文官控制制度而言，历部宪法都是至关重要的制度。因为宪法就是有规可循的竞技场，应该按照宪法规定对文官政府与安全部队进行正式调解。宪法可以被界定为“基于角色与场境相互关系，规范适当行为的相关规则惯例的集合”。这种制度还可把内嵌式自由民主国家(liberal,ebeddeddeocracy)的目标与自由法治思想(liberalruleoflaw)—道写入宪法，推进民主的发展。沃尔夫冈•默克尔(Wolfgangerkel)为这种民主国家给出定义，认为它应该包含“民主选举制度、政治参与权、公民权、横向问责权以及确保民选代表的有效执政权……由于法治的约束力，国家可以有效地捍卫法律……并且按照法律明确规定的权限行事。”@归根结底，本研究主要探讨嵌入式民主与自由法治尚不完善的国家的宪法与法令。

　　历史制度主义有助于解释安全部门改革与军政关系所历经的演变。@历史制度主义还为历史事件怎样制约或触发制度弹性和制度变迁做出解释。

　　历史制度主义阐明了制度变迁的渐进模式。在新兴的民主国家，一定历史时期的宪法变迁代表着一些重大历史时刻，而这些重大历史时刻有助于界定这种渐进式整体转型的根本原因。这种制度变迁一般分为4种模式。如果制度变迁属于激进类型，宪法就会被完全颠覆。本研究将这样的宪法变迁视作“取代”(displaceent)。如果变革推动并未彻底修改宪法，而只是在前部宪法的文本上进行构建，这类宪法变迁被称作“层叠”(layering);另外，法律的外部环境已然发生剧变，但是此前拟定的法规还仍然适用，这种法律现象被称作“漂移”(drift)。最后，此前已经颁布的法规(或相关法规语意晦涩)现被重新诠释，以满足新兴权势阶层的既得利益，这一现象被称为“转换”(conversion)。

　　民选文官政府和安全部队两方都可能发起一场制度变迁，最终出台一部新宪法。民选文官集团一旦掌握政权，就成为了变革推动者，他们会开始千方百计修订宪法，以增强文官政府相对安全部队的权力。一旦安全部队抵制文官政府的行动，他们就成为了现状捍卫者。安全部队军官们同样在两种情况下也可以成为改革推动者：首先，如果是在一场军事政变之后，新的军政府会竭力修订宪法，捍卫或增强其相对文官体系的影响力;其次，如果民选政府势弱而安全部队势强，后者势必竭力修改法规以满足其自身利益。但是，如果文官政府执掌民主政权，意图对军事部队扩张势力予以反击，它就成为了现状捍卫者。有些时候，军政双方同时从宪法修订中牟利。这种情况下，洞察颁布宪法的历史背景就显得尤为必要。并且在有些情况下，文官政府和安全部队都会抵制权力的扩张。

　　我们深入理解宪法变迁的4种模式和军政双方发起或抵制变革的行动之后，就可以发现代言人的重要性。这也有助于我们理解几种转型模式间出现相互对立的原因。@表1将不同模式的制度变迁与发动变革的改革代言人相对应。

　　结构是决定变革主导者能力或决策的又一重要因素。事实上，宪法变迁发生与否，其发生频率以及变迁模式的选择，是由3种条件变量决定的：独裁主义传统不改，民选文官一致抵制安全部队，以及环境变化(国内/国际安全与威胁方面)。

经过长达18年的戒严期之后，其间经历了好几次空洞的立宪会议和人为拖延，“和发委”最终于2008年颁布了缅甸最新的一部宪法。军人代表和文官代表参与了宪法的起草过程，事实上酝酿出的却是一场明显倾向于军方的变革博弈——宪法规定麵甸政权主要由文官政府执掌，但是军方仍然保留了幕后操纵实权。军方(丹瑞支持务实派)实施局部变革以安抚缅甸势力微弱但日益增长的民主运动，但仍然保留其政治上的主导地位。2008年5月，军方举行了一场宪法受民众欢迎情况的公投(被普遍视作欺诈)。他们向外宣布公投结果，声称有超过90%的选民支持军方与文官政府的“博弈”成果。

2012年全国民主联盟党魁昂山素季决定参与这个新格局，从而使得这场博弈更具合法性。

　　这部宪法的先进性体现在，它允许立法机关主要由选举产生，总统通过间接选举产生，并且在其他修订处明令增加公民自由权。然而，该部宪法却规定国家立法机关上下议院25%的议员必须是现役军人(第一百零九条、第一百四十一条)。地方和国家立法机关同样对安全部队成员做了要求(第十四条、第十七条、第一百六十一条、第一百七十条)。此外，要求在有关国防事务的各立法委员会中，现役军人占多数议席(第一百一十五条、第—百四十七条)。与此同时，总统只能由联邦议会总统选举团(PresidentialCollege)进行遴选，而总统选举团的成员来自立法机关，其中安全部队现役军人比例为25%(第六十条)。另外，该部宪法规定总统必须熟悉军事事务，这一标准表示总统须有军方背景(第五十九条)。与此同时，与泰国军政府历次出台宪法类似，缅甸《2008年宪法》对“和发委”政权所有领导人颁布大赦令(第四百四十五条)。另外，宪法还建立了“国家国防安全委员会”(简称“国安委”，theNationalDefenceandSecurityCouncil)，这个国家安全委员会由军队与政府共同参与，总统出任主席，具有很大实权;11位成员中必须有7位由退休或现役安全部队官员担任(第五十九条、第两百零二条、第两百三十二条)。这一比例确保了军方利益优先于民选文官政府的利益。然而，由丹瑞大将领导的“国家最高委员会”(StateSupreeCouncil)凌驾于宪法之上，比“国安委”更有实权，因为其权力不受任何法律的约束，并且“国安委”的一切行动都必须经得其同意。该部宪法同时规定，在发生暴动或国家紧急状态时期，可不履行法定程序(第三百八十一条)。另外，总统获得宪法授予的广泛权力，可以宣布进入紧急状态(第四百一十条、第四百一十七条)或军事管制令(第四百一十三部分)。由此，总统就可以将全部的行政权、立法权和司法权移交给武装部队司令官(第四百一十八条)，从而有效地正式建立起军事独裁。最后一点，如要修订这部军方主导的宪法，首先必须立法机关全体议员75%以上同意后，再组织全民公决并且必须有超过半数以上赞成修改，方可付诸实施(第四百三十六条)。这项规定设置了相当大的障碍，因为立法机关有25%的成员都是现役军人。@总体而言，《2008年宪法》正式巩固了缅甸的政治空间。但是，安全部队通过宪法确保了自己对正式政治权力的垄断》作为总统，吴登盛(TheinSein)——其务实风格广为人知直面对军内派系之争问题，包括强硬派。$为了安抚公民社会和国际社会，他修改了一些法律，稍微释放了自由民主空间。他放宽新闻审査(尽管旧的法律仍然存在，因此存在媒体自我审査)，提高劳动者的权益，允许非政府组织注册，放松对异见人士的限制，释放政治犯，将一些人从禁止入境的“黑名单”上删除，并且允许公民在某些情况下享有和平集会权。2011年末，吴登盛对《政党注册法》进行了轻微修改，允许反对派领袖昂山素季及全国民主联盟参加2012年的补选。尽管这些改革得以实施，《2008年宪法》却毫发未改。迄今为止，多次提出的宪法修正案都未能通过。

　　自2011年以来，尽管麵甸政治己迈向更加多元化，但是安全部队却仍然占据主导地位，并实现了自身在新政权时期的制度化。@面对文官政府作为变革推动者竭力推进文官控制制度，军方首脑将“漂移”与“转换”两种宪法变迁模式运用到了极致，并且尽量回避宪法变迁的“取代”模式，并且扮演变革推动者角色(如实施《2008年宪法》)，由此确保了其垄断大权牢牢在握。尽管目前緬甸在司法改革方面取得了一定进展，但是究其核心，充其量也只是个准民主国家，因为宪法明文规定了安全部队的主导地位并使之得以持续。

　　在东南亚的新兴民主国家，宪法与法令要么仅限于对安全部队的约束，要么就只是为其掌控政权提供合法性依据。这就是泰国和缅甸的经验教训。

　　为回答文章开篇提出的几个问题，本文提出两个观点。首先，泰国和缅甸的安全部队都在宪法的框架下不断地实现制度化，这是文职官员与安全部门军官之间变革博弈格局演变的结果1每一部新宪法的制定与出台，都是文职官员或安全部队军官达成一致的结果。这种一致程度即：在安全环境允许的条件下有针对性地对宪法加以修订。由于历史原因，军方和非军方人士都乐于让安全部队享有更多宪法賦予的特权。在两个案例中，安全部门偶尔充当变革推动人的角色，其他时候则是现状捍卫者。

　　其次，在文官执政的宪法框架下，安全部队已经逐渐制度化，尽管方式有所不同。泰国发生了多次政变，出台了多部宪法，也许是因为相比緬甸而言，泰国派系更多，政局更加动荡。泰国的政治变革博弈历来并非安全部队较劲文官政府那么简单，从既往的历史来看，皇室、军队和民选文官政府之间不断变换结盟关系而让这种博弈屡受重创。与此同时,当安全部队发动一场政变之际，就更加迫切需要宪法賦予其政变合法性，并赦免政变参与者。1992年，泰国最终走到了一个重大历史关头。当时的宪法鼓励有限多元主义(liitedpluralis)政治体系，作为变革推动人的文官政府(与国王颇有关联)却要强行修订该部宪法。当年正是这个联盟确保了具有进步意义的《1997年宪法》获得通过。然而，紧随2006年政变之后，皇室、军队和文官精英中的某些成员组成了新的联盟，他们又力促了《2007年宪法》的颁布，这确保了安全部队相对文官政府享有更大的自治权。总的来说，宪法一直是泰国军队和警察干预司法的重要保护伞，让军队和警察长期干政成为可能。

　　緬甸安全部门官员演变成为这个国家的主导阶层。缅甸宪政进程的紧要关劣一~将该国推向民主的轨道——出现于《1947年宪法》颁布之际，这部宪法本身就是安全部队与文官政府之间唯一一次修宪博弈。自此以后，该国的历史就是一部安全部队军官们通常以法令而非宪法来巩固其权力的历史。这是因为缅甸安全部队相比泰国军队更加团结，因此可以通过律敕手段来管理国家。1947年之后，缅甸的宪政进程几乎停步不前，正如过于严苛的《1974年宪法》。尽管《2008年宪法》摒弃了前一部宪法的强权专制特征，但是它为安全部队掌控政治强权提供了制度合法性。最终，在总统吴登盛的领导下，按照《2008年宪法》规定，一系列释放社会空间的法令得以颁布，安全部队军官仍然大权紧握。

　　第三，緬甸安全部队拥有远高于泰国军队的宪法和法令所赋予的权力。然而，必须承认的是，两国安全部门人员有时都会罔顾法律，参与非正式行动。

　　第四，也是最后一点，现役国防安全部门官员退休后即被任命为文职官员一-因此可以继续行使宪法賦予的权力——这种人事安排完全就是为了帮助安全部队继续手握政治大权。事实上，也许对于通过宪法约束安全部队的目标而言，最大的挑战就是怎样建立起并且维持好“货真价实”的文官控制体系，真正通过监督制约机制实现其制度化。这个目标一旦达成，至少在泰国，尤其在緬甸，都将是一个伟大的成就。

　　归根结底，泰国和缅甸两国的安全部队军官和文职政府官员，无论是充当变革推动者还是现状维持者，都穷极了各种宪法变迁模式一一“取代”、“层叠”、“漂移”和“转换”。以上诸次修宪，有的是为了凸显文官控制的强化，有的则是为了帮助扩大或维持安全部队军官们的影响力。因此，安全部队的宪政联盟并不必然带来向文官控制的转型。事实上，至少从缅甸和泰国看来，我们可以提出一个反直觉观点，即在一个既定的政体当中，宪法尤其是法令出台得越多，安全部队的势力就会变得更强。

　　一言以蔽之，宪法是针对国家而立，法律限制则是针对政治空间制度化而设。安全部队有时通过颁布宪法和法令，从制度上维持其政治主导地位，抵制其他政治行动者的任何形式的变革博弈(緬甸)。另一方面，在几种政治行动者都在施加影响力的情况下(包括军队)，一旦文官政府与军队之间的互惠式谈判不能达成，就可能引起多次政变爆发和多部宪法出台(泰国)。这两个案例——问题各自不同——都反映出同样一个问题，尽管宪法规定公民权力至上，但要真正付诸实现，仍然会面临许多严峻挑战。