司法改革中检察机关纪检监察队伍建设的思考
2014年，司法改革大幕在上海首先拉开。随着试点工作的成功，2016年司法改革在全国范围铺开。当我们把主要目光放在如何推动改革时，却一定程度上忽视了检察机关的内部监督工作，并未从检察工作全局角度对如何正确定位内部纪检监察队伍建设，如何在司法改革中强化监督力量予以足够重视。
司法改革，是对既有检察工作机制的调整，也是对检察权力运行机制的一次结构性改变。随着司法改革的逐步深入，检察权运行的廉政风险点逐步发生变化和转移，对现有纪检监察工作提出挑战。在这样的情况下，如果我们的监督队伍建设跟不上或者不能落到实处，就有可能在廉政风险的防控方面出现缝隙和漏洞，并直接影响到改革成效。
一、加强检察机关纪检监察队伍建设的时代背景
(一)司法改革正在有序推进
2014年以来，按照中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，全国31个省区市及新疆生产建设兵团先后三批启动检察司法改革。改革中明确办案质量终身负责和错案责任倒查问责制度，实行检察官、检察辅助人员和司法行政人员分类管理，健全司法人员职业保障，推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，这以司法责任制为核心的四项改革，是新一轮检察司法改革的基石，是全面深化检察工作的重要契机，也是推进检察队伍正规化、专业化、职业化的重大举措，对形成公正高效权威的检察工作格局具有深远影响。面对新形势、新任务，如何深化党风廉政建设、推进检察队伍建设，激发检察干警干事创业活力，真正释放检察体制改革红利成为检察机关的一个新课题。
(二)反腐风暴愈演愈烈
十八大以来，中央坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，既坚决惩治违法犯罪之腐国巨贪，也绝不放过违规违纪小官小贪。2016年最高人民检察院工作报告指出，2015年各级检察机关共立案侦查职务犯罪案件40834件54249人，其中处级以上工作人员4568人;中央纪委第十八届六次全会工作报告中表明，2015年，共查处违反中央八项规定精神的问题3.7万起、4.9万人，给予党纪政纪处分3.4万人，大大震慑了潜在腐败分子和观望分子，营造了良好的政治生态环境。但在“用最坚决的态度减少腐败存量，用最果断的措施遏制腐败增量”政治任务前，反腐倡廉工作仍有很长的路要走。
(三)纪律检查体制改革稳步推进
2014年，中央审议通过《党的纪律检查体制改革实施方案》，其中突出的亮点就是进一步传导上下联动的党内监督压力和进一步明确纪检监察机关的主业主责，既督促各级党委(党组)层层传导压力，又实行纪委书记向上级纪委书记报告履行监督责任情况等;既要理顺纪委各项工作关系，又要把更多资源力量放在反腐倡廉主业上，做大做强主业，同时要加强和完善纪检机关内部监督机制，防止“灯下黑”。高检院2014年曾专门下发通知强调，“当前，人民检察院自身反腐败和作风建设的任务异常繁重，内部监督只能加强，不能削弱”。作为纪检监察工作体系的一部分，检察机关内部纪检监察工作则面临着机遇与挑战：如何抓住此次纪律检查体制改革，不断深化纪检监察工作体制、强化纪检监察干部队伍建设，在检察工作中获得应有地位。
二、检察司法改革中加强纪检监察队伍建设的实践价值
检察机关是国家法律的践行者，代表着国家权威，象征着社会公平正义。但从近几年的情况看，检察人员违法违纪情况也不容忽视，据最高检工作报告显示，2014年立案查处违纪违法检察人员404人，同比上升86.2%，其中移送司法机关处理17人;2015年严肃查处违纪违法检察人员465人，同比上升15.1%，尤其是最高人民检察院有4人出现违法违纪，对社会造成严重不良影响，严重损害了人民检察公正廉洁形象。
作为检察机关内部监督力量，纪检监察队伍是检察纪律的直接执行者、监督者，是发现、教育、惩戒检察人员违纪违法现象的清道夫，纪检监察队伍综合素质的高低将直接影响纪检监察工作水平，影响党风廉政建设和反腐败工作成效，关系检察工作大局和社会稳定。此次检察司法改革，是对检察权运行规范和检察人员管理机制的一次重大调整，是对执法办案权力的重新分配，现有检察工作体系将更趋于“扁平化”，执法办案亦会呈现出短、平、快的特点。与改革之前案件需要层层审批相比，检察官、主任检察官会被赋予更多的自由裁量空间，将拥有更大的案件捕与不捕、诉与不诉的话语权，从另一个角度讲，一定程度上减弱了检察权行使过程中的监督，执法办案过程中搞利益交换违法违纪的潜在风险也随之加大。在改革过程中，检察机关在把主要精力放在员额内检察官和检察辅助人员管理使用的同时，要高度重视强化纪检监察干部队伍建设在后司法改革中的实践价值。一支信念坚定、敢抓敢管、有担当的纪检监察队伍，不但能够为检察队伍树立典范、引领工作作风，也能及时提醒、“咬耳扯袖”，防止“小错”酿“大祸”，更能为检察司法改革提供坚强的纪律保障，有效避免跑岗、跑官不良现象的发生。
三、司法改革中检察机关纪检监察队伍的现状研究
自2014年上海首先推行司法改革肇始以来，截止2016年，全国31个省区市均已启动。由于纪律检查体制改革正在深入推进，作为纪律检查体制改革与司法改革的叠加区域，目前司法改革并未明确检察机关纪检监察部门的改革方向，成为了改革实践中的“真空地带”。笔者分别从北、中、南不同地域挑选三个具有代表性的省市，结合这几个地方的司法改革实践，看他们是如何定位纪检监察部门的。
吉林：打破传统机构模式，将省院机关34个处(局、室)整合为“九部一委”，其中17个业务部门整合为五个部，反贪污贿赂局、预防职务犯罪局合并为“职务犯罪检察部”;侦查监督2个处和公诉3个处合并为“刑事检察部”;监所处和控告申诉处整合为“控告申诉和刑事执行检察部”;民行2个处整合为“民事检察部”;设立“行政检察部”。非业务部门17个处室整合为政治部、检务管理部、检务保障部、监察部和机关党委。
上海：《关于上海检察改革试点工作若干问题的意见》在司法行政人员职责中规定，司法行政人员是各级检察院从事司法行政管理事务的工作人员，包括在办公室、政治部以及机关党务、纪检监察、行装部门工作的人员，主要职责是：负责各级检察院的政工党务、纪检监察、行政事务、后勤管理等工作。《上海检察机关关于检察人员分类管理的若干意见(试行)》第十三条规定，司法行政部门及信息技术部门现有检察人员提出申请且符合检察官助理任职条件的，可以根据组织安排，逐步调整到业务部门工作，分类为检察官助理。
海南：省院因承担较多对下指导职能暂不整合，分市院根据实际需要进行适当整合，基层院全面整合。各基层院从加强检察业务工作出发，原则上将除派驻乡镇检察室以外的内设机构整合为“五局一部”，即反贪污贿赂局、刑事检察局、民事行政检察局、案件管理局、检务管理局、政治监察部。通过整合，基层院内设机构数量大幅减少，由原来的16至19个内设机构，减少为6至8个内设机构，许多过去的中层领导干部成为一线检察官，增强了一线办案力量。
从吉林、上海和海南的改革实践来看，按照人员分类管理，不论是与政治人事部门并到一起，还是单独列为监察部，纪检监察人员均被归入司法行政人员一类。实际工作中，与政治人事部门、行政部门等司法行政部门不同，纪检监察部门除了开展党风廉政建设、制定相关规定制度、协助管人管事外，还承担着纪律审查、查办检察干警违法违纪的重要职能。虽然纪律审查并非司法程序，但在查究违法违纪事实、限制或剥夺相对人有关权益上并无本质差别，所以其相应的纪律责任追究、职业保障亦应同步跟上，实现权、责、利的平衡。显然，上述改革实践并未对纪检监察队伍的职业特点予以充分考虑。
四、加强检察机关纪检监察队伍建设需要把握的规律特点
检察机关纪检监察部门不同于党的纪律检查机关，其监督对象的特殊性决定着检察机关纪检监察队伍建设的自身属性，在司法改革中，要对检察机关纪检监察队伍的自身规律特点有清晰的认识。
(一)纪律性
纪律性是纪检监察队伍建设的第一特性，“正人先正己”、“打铁还需自身硬”都是对纪检监察队伍的最基本要求。纪检监察队伍的监督对象是检察队伍，是具有较高政治觉悟和纪律组织性的政法干部队伍，纪检监察队伍必须以更高的标准、更严的纪律严格自律，做党纪检纪的忠实拥护者、坚定执行者，自觉把遵守纪律贯穿工作生活各个方面，面对违法违纪，才能增强监督执纪的底气与自信。如果自身队伍建设不过关，纪律松弛作风散漫，严于律人宽于待己，必将带来严重负面影响，造成司法效果的连锁反应。
(二)专业性
检察机关是法律监督机关，检察队伍是专门运用法律知识的专业化队伍，对查办审理案件熟稔于心，具有很强的实践操作能力和法律规避能力。对于检察人员违法违纪的，纪检监察人员除了具备纪律审查业务能力和知识储备外，公诉、职务犯罪侦查、侦查监督等业务知识也必不可少。随着科技进步，违法违纪的手段愈来愈隐蔽，利益交换形式愈发多样，纪检监察人员只有以更加专业的知识、专业的手段，才能究根问源，严格监督执纪问责。
(三)特殊性
现行纪检监察工作体制下，纪检监察人员是由检察机关在编人员担任，其人事关系、考核调动、选拔任用等切身利益与被监督对象息息相关，尤其是选拔任用过程中的民主推荐和测评环节，敢于监督、屡屡“得罪”人的监察干部与守好自己“责任田”、一团和气的普通干警获得的民主得票绝对是不一样的。在现实利益所迫下，选择监督避重就轻、执纪重起轻落成为大多数纪检监察人员的选择。这种监督与被监督和被制约与制约的矛盾关系，对加强纪检监察队伍提出了特殊要求。
(四)挑战性
按照检察机关司法改革发展方向，检察机关工作人员将主要有两条职业发展通道：一条是以检察官和检察辅助人员为主的执法办案职业通道，一条是以党工政监人员为主的综合管理职业发展途径。不同于以往的简单监督问责，面对不断专业化、精英化的执法办案队伍及分类管理的人员管理体制，其监督策略上必将有所不同，监督工作方式方法也将面临重大调整，纪检监察队伍即时将承受更大的履职监督压力，如专业知识不足、分类监督体系不完善等。
五、深化司改过程中纪检监察队伍建设可能会出现的问题
司法改革自上而下，是对现有检察工作体制的一次深刻调整。它不但对执法办案带来重大影响，也会给整体检察队伍建设带来波动。司法改革的最终目的是为了“维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，其必然会把主要目光放在关切人民切身利益的执法办案上，在制度的设计上也会向与执法办案配套的措施上倾斜。众所周知，纪检监察工作的对象是检察机关内部工作人员，与司法改革的最终指向群体是有一定不同的。当纪检监察工作体系因为司法改革不得不调整时，纪检监察队伍建设未被关注的问题也会暴露出来。
(一)队伍不稳定性增加
在司法改革四项基础性措施中，司法人员分类管理和司法责任制是推动司法改革的主要抓手，也是关系改革成功与否的关键;健全司法人员职业保障和推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，则为改革顺利推进提供物力支持，是保障，是激励。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要求“建立法官、检察官、人民检察官专业职务序列及工资制度”，按照人员分类管理要求，显然这里不涵盖司法行政人员。根据以上三个省市的改革实践，检察官工资水平比普通公务员上调大约40%以上，检察辅助人员比照上调大约20%，而司法行政人员并未具体明确。另外，相比检察官和检察辅助人员比较顺畅的晋级通道，有限的行政领导职数让司法行政人员的职级晋升仍然显得狭窄。待遇未能得到提升，晋级未有保障，导致纪检监察人员安心工作的意愿大大降低，加剧了纪检监察队伍的不稳定性。
(二)老龄化趋势可能进一步加剧
由于历史原因，纪检监察工作在整体检察工作中并未受到应有重视，其队伍建设的老龄化现象要远比其他业务部门严重得多。司法改革后，具有执法办案资格的年轻人全部进入执法办案队伍是大趋势，这也符合绝大多数年轻人的心理期望，一方面可以脱离繁琐冗杂的事务性工作，专心执法办案，提高业务能力，另一方面待遇上将获得更大保障，拥有更明朗的职业发展前景。考虑到司法行政工作的稳定性，在上海等地改革方案中均设置了几年不等的过渡期，但随着年轻人的流失，短时间内，纪检监察队伍的老龄化将会进一步加剧。
(三)监察工作水平受到影响
由于纪检监察工作的特殊性，在目前司法改革的大背景下，从事执法办案的一线工作人员不会主动加入监察队伍，而监察队伍的自身骨干力量却可能会因为改革的总体要求投入到执法办案中去，造成有生力量的流失。即使能够补充新鲜血液，也很可能是其它综合部门的司法行政人员，这样就可能会面临两方面的问题，一是缺乏纪检监察工作经验，二是对纪律审查工作认识不足，造成纪检监察工作人才青黄不接的局面，进而影响纪检监察工作的顺利开展。
(四)存在不敢监督的思想倾向
考虑到人员分类管理等四项基础措施尚未步入正轨，人、财、物、案各种关系仍需进一步理顺，纪检监察工作往往会弱化自己的监督作用，强调司法行政工作的服务属性，在监督执纪上主动性不强。据最高检监察局局长王洪祥介绍，2015年全国检察机关查结检察人员违纪案378件443人，分别同比上升26.0%和14.8%，但对全年查办检察人员违纪违法案件情况分析发现，由各级院纪检监察机构查结的案件只占总数的63.2%，有相当一部分检察人员违纪违法案件特别是严重违纪违法案件都是地方纪委直接查处的。其实，在全面落实司法改革的过程中，纪检监察更应该彰显监督职能，形成对人、财、物、案的全程监督，规范改革过程和细节，防止出现借改革之机谋取私利的发生。
(五)工作压力增大
司改后，各部门下设若干主任检察官办案组，实行专业化分工，负责相关执法办案工作，并直接对检察长负责，实现办案组织的扁平化、专业化，淡化司法办案的行政化色彩;业务部门内设机构负责人主要履行日常行政管理、案件调配、召集主任检察官联席会议等职能，但不再对检察官所办案件进行审批。这样则强化了检察官个人对个案的裁量权，减少了对执法办案的外在监督，对纪检监察工作如何更好监督检察权规范、廉洁行使上会带来更大的工作压力。
(六)纪检监察干部违法违纪问题时有发生
检察机关是法律监督机关，检察机关纪检监察部门是法律监督机关的监督部门，其工作人员应当具备比一般检察人员更高的政治觉悟和纪律意识。但实际中，个别监察干部却未能坚守原则，触犯党纪国法。最高检监察局局长王洪祥同志在全国检察机关党风廉政建设和反腐败工作会议上的总结讲话中提到，2015年有10名纪检监察干部因违纪受到处分，有的是参加机关同事的大操大办，有的是借高利贷违规从事营利活动等。违法违纪的时有发生，一定程度上反映出个别纪检监察干部抱有侥幸心理，以身试法，并为此付出沉重代价。
六、域外监察队伍建设经验借鉴
由于我国特色的政治体制，“纪检监察”一词在域外并没有相对应的存在，笔者在这里就以其他国家和地区的监察和反腐制度为例，进行简要介绍。
(一)瑞典
实行议会监察专员制度，其议会监察专员公署是瑞典议会根据宪法和法律选举产生的设立于政府系统之外，履行行政监督职能，设有的5名行政监察专员，包括1名首席监察官，任期4年，可以连选连任。主要职责就是对行政管理机关及其官员的渎职行为进行调查、监督和纠正，当公民与行政机关发生争议时，充当调查、调解和裁决的角色。监察专员如何办案，不仅上司不能命令或指示，就是首相也无权指挥或操纵。监察专员的产生来自议会选举，监察机构的资金直接来自议会拨款，这就从根本上摆脱了政府的控制，保证了司法独立。
(二)香港
1974年香港成立廉政公署，之后短短数年，香港就从贪腐盛行跻身全球最清廉地区之列。廉署的独立性是其获得成功的制度性原因。一是机构独立，廉署不属于任何一个政府部门，其最高官员“廉政专员”由香港最高行政长官直接任命;二是人事独立，廉署专员有完全的人事权，署内职员采用聘用制，不是公务员，不受公务员叙用委员会管辖;三是财政独立，廉署经费由最高行政长官批准后在政府预算中单列拨付，不受其他政府部门节制;四是办案独立，拥有独立的调查权，必要时可以使用武力，而抗拒或妨碍调查则属违法。四个独立，使廉署从体制及运行上切断了与可能形成掣肘各部门的联系，从而令反贪肃贪“一查到底”成为可能。
从以上两个国家和地区的监察制度可以看出，监察工作取得好的工作效果关键在其独立性上，既要人事任免上的独立，还要有财权上的独立，如此才能不受制于人，真正敢督敢抓。在加强检察机关纪检监察队伍建设上，亦应努力朝此方向不断努力。
七、检察机关纪检监察队伍建设方向探索
司法改革的最终落脚点是司法的独立公正清廉，让人民群众在每一起案件都能感受到公平正义;党的纪律检查体制改革目的上与司法改革具有统一性，即规范权力行使，强化权力监督，所以，检察机关纪检监察部门要以此两次体制改革为契机，深入推进纪检监察工作体制改革，加强队伍建设，为纪检监察工作不断适应日益复杂的司法实践需要提供组织保障。
(一)强化纪检监察队伍纪律作风建设
纪检监察，纪在首位，监在其次。这也表明了纪检监察队伍建设要把自身的纪律作风建设放在监督他人的前面，摆在第一位。其身正，不令而行;其身不正，虽令不从。纪检监察干部只有用更高的标准、更严的纪律要求自己，让忠诚、干净、担当成为修身、用权、律己的尺子，才能有底气去监督，有资格去执纪，有自信去问责。无论司法改革怎么推进，纪检监察干部的这个要求始终不会变。
(二)配齐配强纪检监察队伍
根据《人民检察院监察工作条例》规定，应在监察部门设置负责案件调查、案件审理和处理及申诉、复查、复核机构或专门人员，依其第三十九条“调查取证时，调查人员不得少于二人，并应当出示有关证明文件”、第五十六条“审理案件应当由监察部门的非本案调查人员进行”和第六十九条“不服纪律处分决定的申诉案件的复查、复核，由二名以上人员承办，并应当指定原承办人以外的人员办理”之规定，纪检监察队伍应当具备调查人员2人、申诉复查复核人员2名，审理人员没有明确具体人数，但至少应为1名，所以纪检监察队伍应至少配备5名人员，为纪检监察部门履职尽责提供足够人力资源保障。同时根据司法改革总体要求，检察官、检察辅助人员大概占现有全体人员的85%，所以为增强监督执纪问责能力，纪检监察队伍应当从15%的司法行政人员队伍中择优选用，尤其是要注重吸收具有职务犯罪侦查工作经历的人员，这样既能充实纪检监察队伍、增强纪检监察队伍力量，也能顺势推进司法改革，达到配齐配强纪检监察队伍的目的。
(三)推动省级纪检监察干部统筹管理
借鉴其他国家和地区监察制度，减少监督过程中的执法干预是增强监督效果的关键。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，也将司法独立作为司法改革的重要突破口，并指出，要“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。作为检察队伍重要组成部分，纪检监察干部管理亦应实现省级统管，由省级检察院对下级纪检监察人员统一调配、统一管理、统一考核。这样，一方面可以避免本院内部监督带来的工作不畅、监督乏力等情况，减少监督掣肘，另一方面也可促进辖区内纪检监察人员流动，交叉办案，合理配置，实现纪检监察队伍效能最大化。与之相适应，则应建立与检察官单独职务序列和工资制度相对等的纪检监察干部职业发展体系，参考检察官的定期晋升机制和工资增长机制，探索建立纪检监察干部的定期晋级和工资水平的正常增长渠道，确保省级统管后福利待遇不低于同级检察辅助人员，增强纪检监察干部履职尽责的主动性、权威性和独立性。
(四)加强能力建设
司法改革的方向是推进司法队伍的专业化、职业化和精英化，实现执法办案的规范化。为确保监督到位，必须把纪检监察干部能力建设放在重要位置。要用创新的发展理念指导纪检监察工作，随着日益规范的执法办案工作需要，纪检监察工作压力会愈来愈重，根据检察工作模式的调整，纪检监察工作也应当因之而动，创新工作模式，总结工作规律和经验，形成具有指导意义的纪检监察工作方式方法。要严格践行监督执纪“四种形态”，司法改革逐步落实，检察官将对具体案件拥有更大的裁量空间，也会面临更多的执法考验和违纪风险，具体工作中，纪检监察要以推动检察工作稳定深入开展为最终落脚点，要注重咬耳扯袖，警示提醒，用监督执纪“四种形态”管好、保护好检察干警，真正落实“严管就是厚爱”，增强纪检监察工作实际效果。
作者简介：张连超，天津市东丽区人民检察院。