公民环境民事公益诉讼原告适格条件的探讨

本文选自《法制博览》2014年第6期，版权归原作者和期刊所有。公民诉讼2012年8月31日通过的《关于修改（中华人民共和国民事诉讼法）的决定》（以下称为新民事诉讼法）第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一条款的增设使环境公益诉讼从理论应然和司法实践层面上升到立法层面，然而此次修订只进行概括性规定，尚未明确和细化适格原告范围及其适格条件。在当前立法背景下，环境民事公益诉讼第一步要解决的乃是原告资格问题，唯有如此才能将环境公益纳入司法保护范围。本文以近十年的环境民事公益诉讼司法案例为基础，着重对行公民的环境民事诉讼原告资格进行分析。一、环境民事公益诉讼性质
　　环境民事公益诉讼定性的关键点在于“环境”、“公益”和“民事诉讼”，而这些概念的界定为诉讼适格原告设定了两道门槛：一是起诉主体范围的划定，二是纳入范围内的主体应当具备的适格条件。（一）何为公益
　　公益，即公共利益，其抽象之处表现在两个方面：一是利益内容的抽象；二是受益主体的不确定。立法上对于公共利益的不同表述①，以及以往将国家、集体和个人利益三者在法律条文中并列提出的作法②容易使法律人在“公共利益”的界定上出现分歧。
　　本文认为，环境民事公益诉讼中的公共利益是一种社会公共利益，不包括国家利益，因为在环境公益中，国家利益与社会公共利益并不一致，甚至存在相冲突的情况。国家、集体和个人利益的表述只是政治上的概念，是对我国所有制的客观描述，不应作为普适性的利益划分方法。庞德将利益划分为个人利益、公共利益和社会利益，其中公共利益是“政治上有组织的社会生活的要求或希望，并被断定为这一组织的权利，”社会利益“即以文明社会中社会生活的名义提出的使每个人的自由都能获得保障的主张或要求”③，事实第一论文网专业提供论文写作、写作论文的服务，欢迎光临上其所述的公共利益更偏向于国家利益④，是掌握了国家政权的阶级所代表之利益，而社会利益则为现代所述的社会公共利益，它包括了一般安全、个人生活、保护社会资源的利益⑤。庞德的这种分类说明了国家利益和公共利益并不完全一致，而“这种不一致只有在共产主义社会才会消灭，因为在共产主义社会人和人的利益不是彼此对立而是一致的”。⑥在环境诉讼中，政府是国家利益的代表⑦，由政府提起的环境诉讼是基于国家对环境要素的所有权⑧，这种所有者权益属于国家利益或政府利益，并非社会公共利益，社会公共利益的代表者并非作为国家意志的执行者政府，而应当是直接受益的社会公众。（二）环境民事公益诉讼性质
　　环境民事公益诉讼，是指为维护环境公益，由有关公民或组织依法对侵害环境公益者提起并要求其承担民事责任的诉讼。本文提出环境民事公益诉讼的概念是建立在其责任承担方式的特殊性上，即环境民事公益诉讼中产生的是民事责任，而这种民事责任有其特定的承担方式，足以使其与其他环境公益诉讼相区别。另外，公共利益概念本身就具有极大的模糊性，因而它与私益也很难有清晰的界限，一些私益也可以升格为公益，一是如不特定多数人的利益，二是具有特定性质的私益，例如涉及私人健康与生命方面的利益⑨，这点在环境公益中尤为明显，环境公共利益具有自然人独立享受性⑩，虽然其受益主体是不特定的社会公众，但享受主体则具体到每一自然人，从这点上说，环境民事公益诉讼在保护公益的同时也兼顾了私益，并不完全违背民事诉讼的基本理念。二、环境民事公益诉讼原告资格法律规范
　　民事诉讼的原告资格并非权利也非义务，而是调整民事公益诉讼制度的相关法律所规定的特定诉讼主体在民事公益诉讼法律关系中所具有的法律地位或法律身份。目前有关环境公益诉讼原告资格立法可分为全国性法律规范和地方性法律规范。（一）全国性规范
　　2005年国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护决定》提出了推动环境公益诉讼，但目前有关环境民事公益诉讼的全国性规范并不多，主要为2012年8月31日通过的《关于修改（中华人民共和国民事诉讼法）的决定》第55条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这条规定于《民事诉讼法》范围内，因而涉及的也是环境民事公益诉讼，此条用语概括，唯一能够确定的是未将公民个人纳入原告范围，但对于何为“有关”组织并未予以明确。（二）地方性规范
　　尽管全国性立法寥寥无几，但环境公益诉讼制度近几年发展迅速，除理论界的百家争鸣外，得益于地方环保法庭基于司法实践而制定的法律规范，其中较为典型是无锡、贵阳及云南等设有环保法庭的省市。江苏无锡市认可的环境公益诉讼适格原告包括检察机关和环保组织○11；云南省昆明市认可的适格原告包括环保行政机关、检察机关和环保组织○12；贵阳市认可的适格原告范围最广，包括检察机关、环境行政部门、环第一论文网专业提供论文写作、写作论文的服务，欢迎光临保组织和公民个人。○13虽然各地方之间有关环境公益诉讼的原告范围有所差异，也无专门涉及环境民事公益诉讼原告资格的规定，但将某一主体排除在环境公益诉讼原告范围之外，也就否认了其作为环境民事公益诉讼原告的资格。地方司法实践对于检察机关、环保组织和行政机关原告资格予以认可，但对于公民个人却予以排除，这与理论所提倡的赋予公民个人环境公益诉讼资格的观点有很大不同。三、环境民事公益诉讼司法实践中的适格原告（一）国内环境民事公益诉讼实践中的适格原告
　　从本文收集的2000-2012年间主要的20起环境民事公益诉讼案件中，行政机关作为原告的案件共5起，胜诉4起；检察机关作为原告的案件10起，其中胜诉6起，4起双方达成调解协议；由环保团体起诉案件4起，其中胜诉1起，双方达成和解1起，法院未予受理2起；由公民个人提起诉讼2起，其中1起法院已受理但未宣判，1起法院未予受理。
　　在上述公民个人提起环境民事公益诉讼的案例中，北大法学院教授及研究生向黑龙江省高院提起的松花江污染赔 偿案法院并未予以受理，严格意义上说，该案的原告并非公民，而是自然物，法院并未明示不予受理理由；而蔡长海诉清镇市屋面防水胶厂水污染案中，法院对原告公益诉讼资格的认定是基于其作为环保志愿者，认领了相关河流水域，对相关河流水域的环境保护负有责任。○14
　　（二）域外环境公益诉讼适格原告——以美国公民诉讼制度为例
　　除了传统普通法的妨害法等诉讼，美国环境公民诉讼制度在于保护环境，维护公民和其他法律主体的环境利益上发挥重要作用。美国公民诉讼制度中的“公民”并不仅限于自然人，从判例来看，其原告范围包括了民间环保团体，检察官，联邦、州和城市以及公民个人。就公民个人而言，法院在United States ts Challenging Regulatory Agency Precedure（以下简称SCRAP案）案中肯认了五个法学院学生作为环境生态诉讼原告的资格，因其事实上受有损害，至于损害的程度及范围并不能成为否认原告资格的理由○15。也就是说，无论是公民个人还是环保团体，都必须证明其本人或其成员事实上受有损害方能获得原告资格，但这种损害是质而非量的判断。然而，在之后的Lujan al Wildlife Federation案中，法院严格了环保团体当事人适格的条件，否认原告的起诉资格，法院认为SCRAP案所设立的当事人适格条件只用于驳回而不适用于原告寻求的简易诉讼情形，原告必须证明其受到内政部变更土地用途所造成的具体损害事实（specific facts），而原告所主张的坐落于土地附近（in the vicinity）不能满足该要件。○16
　　美国法院在当事人适格判断方面经历了由放宽到严格的变化，但无论何种情形，对公民诉讼原告资格条件的限制都存在，如《清洁空气法》中规定公民提起诉讼前60天需通知行政机关、违反行为所在州或违法行为本人○17；再如限制对非重要的环境违法行为起诉以及穷尽行政救济原则等。四、公民环境民事公益诉讼原告适格重构
　　基于上述对环境民事公益诉讼性质的分析，从适格原告的“第一道门槛”即主体范围而言，应当将公民个人纳第一论文网专业提供论文写作、写作论文的服务，欢迎光临入其中。但出于防止滥诉和投机行为的考量，公民个人提起环境公益诉讼也并非任意，还应当满足进入诉讼程序的“第二道门槛”，即原告资格条件。（一）公民原告适格理论基础
　　我国立法上并未承认公民个人环境明示公益诉讼的原告资格，但理论和司法实践○18都肯定了公民个人的原告适格。理论上有将公共信托和私人检察长理论作为依据○19，然而公共信托的前提是对信托财产的所有权，人们只能成为环境的受益者而非所有者；私人检察长理论针对的是行政违法行为，更多体现的是对公权力的监督，不适合作为环境民事公益诉讼的理论基础。我们肯定公民环境民事公益诉讼的原告适格，主要基于以下正当性及合理性的考量。
　　公民作为环境民事公益诉讼的正当性体现在三个方面：首先，法律规定了公民享有环境权益○20，这为公民诉权提供请求权基础。我国虽然没有在法律中明确表述公民享有环境权益，但《宪法》第9、10、26条，以及《中华人民共和国环境法》第6条○21都有所涉及，可以作为公民环境权益的权源；其次，民事诉讼法从直接利害关系人到程序当事人的理念变迁为公民原告适格提供了理论支撑。公民虽然享有广义上的环境权益，但不是所有环境损害行为都直接侵犯个体权利，我国现行民事诉讼法“直接利害关系人”的起诉要件成为公民提起环境民事公益诉讼的障碍。本文认为现行法律中的起诉要件存在逻辑上的不合理，实体权利的确认应当在进入审判程序后进行，如果在起诉时就因未有直接利害关系予以否认，就等于未进行审理而进行实体权利上的确权。民事诉讼中的程序当事人理论将诉讼当事人与实体上权利关系主体分开，不以实体法标准来判断谁是案件中的当事人○22，无论其是否与所主张的利益有关，只要以自己的名义起诉或应诉并且符合诉讼行为能力的基本要求，法院就应当承认其原告适格；最后，我国法律明确保护社会公共利益，而环境公益是一种社会公共利益，公民是社会公共利益的所有者，允许公民提起环境公益诉讼符合有权利必有救济的法律精神。
　　公民环境民事公益诉讼原告适格的合理性主要表现在：首先，允许公民提起环境民事公益诉讼是环境公众参与有效性的必然需求。虽然公民可以通过申请信息公开申请、听证、行政复议等行政程序参与环境管理，但这些方式是通过“由行政中间人组成的结构插入到公民和他在环境质量方面的利益之间，而这种结构降低了我们对作为公众成员的公民本来就享有某项权利的敏感度”，“没有在根本上对权利作出重新调整，仍然把公民视为局外人，亦即最终的受益人，而不是一个有权影响权利天平的积极发动者。”○23允许公民以诉讼的方式参与环境保护，能够使公民绕过复杂的行政机构和程序设计，成为环境公益的“捍卫者”而不是“乞求者”；其次，允许公民提起环境民事公益诉讼能够提高环境公益保护的效率。即使是天衣无缝的制度设计，如果不跨出行政机关“内部视角”的范畴，环境公益的保护仍然会面临永无止境的行政拖延，而司法过程一旦启动则受审理期限限制而随之跟进并且必须作出裁决。并且，公民作为环境利益的直接受益者，较之国家机关或环保团体等法律拟制主体应当更具有维护环境公益的动力，在对环境违法行为第一论文网专业提供论文写作、写作论文的服务，欢迎光临的监督惩罚上，国家机关存在滥用或怠于行使职权的情况，公民个人的环境民事公益诉讼将作为其他救济手段的有益补充。（二）公民环境民事公益诉讼原告适格条件
　　公民提起环境民事公益诉讼是把双刃剑，它有可能鼓励公民为谋取一己私利而滥用公益诉权，甚至损害整体的环境公共利益，这也是有学者反对赋予公民原告资格的理由之一○24，因而必须加以限制。笔者认为公民个人除了满足民事诉讼法上正当当事人的要件外，在环境民事公益诉讼中还应当设置其他程序性的限制条件。
　　1.穷尽救济原则
　首先，承认公民原告适格应当遵循“穷尽救济原则”，这种救济包括其他主体诉讼和非诉救济方式的穷尽。就非诉救济方式而言，可以 借鉴美国1972年颁布的《清洁水法》（Clean Water Act）第505条（b）（1）的诉前通告制度，设置公民环境民事公益诉讼的通告期，如果公民在起诉前60天内将起诉通告通知行政机关或违法者本人由他们采取补救措施，则禁止起诉，只有在通告期满后，行政机关行政行为违法或其他违法者未采取任何补救措施，才可提起诉讼；诉讼救济穷尽实际上涉及起诉主体的诉权行使顺位问题，即当检察机关、环保团体都不起诉或拖延起诉时，才允许公民提起公益诉讼。由于环境损害常具有严重性和不可逆性，此时也应设置合理宽限期，如自环境损害行为发生之日起30日内，以确保公民环境公益诉讼能够及时发挥效用。
　　2.公民个人资质的诉前审查
　　此所指的公民个人资质是公民进行环境公益诉讼相关的进行的自身条件，如知识技能背景、所处地域等○25。这种诉前审查应分情况对待：对于纯粹的环境民事公益诉讼，即不涉及起诉主体私益的情况下，应当要求公民本身从事与环境资源相关行业，具备一定的知识和技能背景，如某环保团体的志愿者○26，或进行环境资源相关专业教学人员○27（包括自然科学与人文社会科学）、环境影响评价工程师等等；对于公益与私益竞合的环境民事公益诉讼，则不要求起诉主体具备专业知识，例如今年3月的松花江死猪水污染事件第一论文网专业提供论文写作、写作论文的服务，欢迎光临中，如果该流域内居民提起民事公益诉讼要求违法者停止侵害或建立赔偿基金，由于猪尸漂浮造成空气污染以及饮用水污染○28，实际上也是兼顾其自身的环境权益，但同时这种权益受损又涉及不特定多数人，因而又是公益诉讼；如果是该流域外居民等不受该环境损害直接影响的公民提起诉讼，如北京某一热心环境公益事业的公民意欲就此提起环境民事公益诉讼，则应当具备一定的知识或技能条件。此外，诉前审查主体应当由法院担任，有观点主张由地方政府设立专门审查机关对公民提起的环境公益诉讼案件进行分析和审查○29，本文认为此非良方，一则由行政机关对案件进行审查还是将公众参与纳入“内部视角”，环境公益保护仍然受对行政体制弊端的束缚；二则诉前审查不宜涉及实体性的判断，否则环境民事公益诉讼又会陷入未经司法程序就进行权利义务确认的逻辑错误中。
　　注释：
　　①例如<中华人民共和国物权法>第7条及<中华人民共和国土地管理法>第2条第四款的表述为“公共利益”；<中华人民共和国民法通则>第7条的表述为“社会公共利益”.
　　②如2006年<大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例>（已失效）第4条表述为：“大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置应当遵循下列原则：……（二）顾全大局，服从国家整体安排，兼顾国家、集体、个人利益……”.
　　③[美]罗科斯·庞德.通过法律的社会控制[M].沈宗灵译.北京：商务印书馆，2009：41.
　　④此处采用的国家利益概念是指国内政治意义上的国家利益，是政府利益或政府代表的全国性利益.
　　⑤颜运秋.公益诉讼法律制度研究[M].北京：法律出版社，2008：25-30.
　　⑥马克思恩格斯选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1995：118-119.
　　⑦赵震江.法律社会学[M].北京：北大出版社，1998：253.
　　⑧根据<中华人民共和国物权法>第四十五条：”法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有.国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定.”
　　⑨陈新民.德国公法学基础理论[M].济南：山东人民出版社，2001：200.