难民保护存在的国际法问题与对策
【摘要】众所周知，难民问题是当今世界最为棘手的问题之一。随着区域间经济差距不断拉大，加之武装冲突、战乱、恐怖主义活动、宗教矛盾等影响，世界难民形势愈加严峻。不管是为了国际社会的和平与稳定抑或人道主义要求如此，对难民加以保护都合乎情义与法理。然而目前国际社会拒不接受难民的基本情势却越来越严重。毋庸讳言，难民保护在实践与法律上都存在一定程度上问题与不足。找出难民保护过程中存在的问题与不足，并浅析与之对应的对策，以期使难民保护制度日臻完善，难民的基本人权得到切实的保障。
【关键词】难民国际法问题对策
一、引言
2015年9月3日，叙利亚一名身着红色体恤衫和蓝色短裤的三岁男童艾兰·科迪伏尸土耳其海滩的照片以井喷之式在全球各大社交网站上爆发。此前，小艾兰与他的家人居住在叙利亚的北部城市。在那里，“伊拉克和大叙利亚伊斯兰国”（ISIS）武装与库尔德武装频繁交火。这张“被冲上岸的人”的照片，再一次将难民问题呈现在世人面前。
二、难民产生的背景及国际影响
（一）难民产生的背景
难民问题在人类历史上长期存在。关于难民产生的背景，常常与宗教不容、政治迫害、武力征服紧密联系。人类社会进入近代史以来，革命和战争是时代的主题，贯穿时代的始终，而难民问题则是革命与战争沉重的衍生物。爆发了第一次世界大战、第二次世界大战，局部战争与武装冲突不断的加世纪，产生的难民人数多达1千万。人类进入21世纪的新纪元，日益猖獗的恐怖主义活动以及由此产生的局部战争成为难民产生的主要原因。如美国与英国一致认定“9.11”恐怖主义活动的罪魁祸首是阿富汗塔利班政权支持的本·拉登国际恐怖主义组织，以美英为首的联军在阿富汗发动战争。大量阿富汗平民外逃，造成难民多达200万人。2010年12月突尼斯的自焚事件以及由此爆发的“茉莉花革命”是“阿拉伯之春”的导火索。而所谓的“阿拉伯之春”导致超过400万叙利亚人逃亡土耳其、德国等与叙利亚有着地缘关系的国家。另外，仍在叙利亚境内，居无定所、颠沛流离、饱受战乱之苦的人多达760万。
（二）难民问题的国际影响
德国作家海里希·玻尔（HeinriehBoll）说过，“20世纪将主要作为难民的世纪而被铭记”。实际上，21世纪的难民问题只会有过之而无不及。难民问题不仅是难民接收国的显疾更是国际社会的隐患。按此情势，妥善合理的解决难民问题符合难民输出国与国际社会共同利益与期盼。但当前国际社会上拒不接受难民的情况愈演愈烈。如近年以井喷之势爆发欧洲难民潮，难民情势已十分严峻，难民人權也受到严重威胁与挑战。而海湾合作委员会成员国（沙特阿拉伯、巴林、科威特、卡塔尔、阿曼和阿联酋）及欧盟部分成员国却对叙利亚难民漠然视之、避之不及。追根溯源，究其根本，主权国家是从维护自己国家利益的角度出发，拒绝接受难民。此外，对庇护制度，难民身份与特权的滥用也对难民保护过程中存在的国际法问题长期得不到妥善的解决起到了推波助澜的作用。
综上所述，在这个世界已然成为“地球村”的时代，难民问题带来的国际影响绝不仅仅祸及难民接收国，整个国际社会也要为此付出沉重的代价。
三、难民的国际保护制度
（一）难民的概念及认定
1.难民的概念及演变
1947年，国际难民组织制定通过的章程将难民界定为“由于国籍不同，种族差异、对某一政治问题所持的观点不一样，而担心遭受残害所以不返回其来源国或不愿返回来源国的人，称之为难民”。1951年《关于难民地位的日内瓦公约》将难民界定为“事件发生在1951年元月1日之前，申请人有合理的理由担心，并由于此种担心不能或不情愿受来源国保护，抑或不具备经常居所国国籍而留在经常居所国以外客观不能或主观不愿受该国保护的人。这种担心是出于宗教信仰不同、种族歧视、国籍有别，并且这些人由于这种原因及这种担心居住在来源国国境之外。”1967年《关于难民地位的议定书》以下简称为“1967年议定书”中有关难民的定义是联合国难民事务高级官员专署和接收国辨别是否为难民的法律根据。只有根据1967议定书界定为难民的人才当然地取得难民地位，而取得难民地位是享有难民权利的前提条件。独属于难民的基本权益以及相对应的社会保障只有被联合国难民事务高级官员专署和接收国识别为难民的人才享有。具有地域性质的难民公约也根据各自地域的真实情态，在1951公约和1967议定书之上作出一定的补充。其中，1969年的通过的《非洲统一组织难民公约》和1984年的通过的《卡塔赫纳宣言》是最具代表性的地域性公约。
2.难民的认定标准
根据1951年《难民地位公约》与1961年议定书的表述，难民的界定标准如下：首先，必须“存在迫害”。如同侵权责任的构成要件中存在侵权行为是首要条件一般，“存在迫害“是难民认定的前提条件。其次，迫害的施加者履行的须是国家行为，如国家司法行为与国家行政行为或国家赞成与承认的的第三人行为。再次，心存畏惧。由于畏惧是心理要素，所以主观上只要存在心理畏惧的理由正当，客观上则无需证明。“遭受迫害”或“畏惧迫害”是由于种族差异、政治观点各异，隶属于不同的社会团体等所谓的“政治原因”。因此逃离饥荒、改善经济状况的经济移民不是难民。如2002年25名朝鲜人因经济窘迫而通过西班牙驻华大使管逃至韩国，这25名朝鲜人不是国际法意义上的难民。最后，必须滞留在本国之外，因此因为战争、武装冲突或其他原因的国内流离失所者也不属于国际法意义上的难民。
难民的基本权利
无论是出于安全、稳定的考虑还是人道主义要求使然，国际社会都应该不遗余力的保证难民的基本权利和地位。因此1951年联合国举行了关于难民地位的会议，通过了1951年《关于难民地位的公约》。该公约第4条到34条详尽的规定了难民在入境、拘留和行动自由、宗教自由和结社、工作、财产，接受援助和救济等方面与难民休戚相关的基本权利。使难民的保护工作做到了真正意义上的有法可依。
四、难民保护中面临的法律问题
（一）现有难民定义的局限性
1951年难民公约及1967年难民议定书两个文件所定义的难民涵盖两种类型的人：一是被以往国际文书确定为难民的人；二是因为“事件发生在1951年元月1日之前，申请人有合理的理由担心，并由于此种担心不能或不情愿受来源国保护。抑或不具备经常居所国国籍而滞留在经常居所国以外客观不能或主观不愿受该国保护的人。这种担心是出于宗教信仰冲突、种族歧视、国籍有别，并且这些人由于这种原因及这种担心居住在来源国国境之外”。“1951年元月1日之前发生的事情”，可以理解为：“1951年元月1日之前在欧洲发生的事情”。而各国在签订并通过公约时也可以声明对难民的保护只局限于欧洲地区。如为妥善解决第一次世界大战、第二次世界大战、武装冲突与局部战争而制定通过的《关于难民地位的公约》，就未曾考虑到将来有可能出现的其他地区的难民或欧洲地区本身有可能出现的新型难民群体。二十世纪中叶就出现了新型难民群体，新型难民群体以非洲难民群体为代表。就连欧洲地区本身也出现的新型难民群体，而1951年《关于难民地位的日内瓦公约》关于难民的定义关于时间和地域的两大限制性规定，使得新类型的“难民”无法通过《关于难民地位的公约》得到应有的保护。于是1967年难民议定书应运而生，1967年难民议定书是在1951年难民公约的基础上形成的。但它取消了有关难民定义的地域與时间限制，也因此在实践中大大的扩大了难民的范围。从那以后符合1951年难民公约及1967年议定书标准之人被称为“公约难民”。因为任何法律或公约都有其滞后现实的局限性，因此“公约难民”的局限性很快显露无疑。由于“公约难民”构成要件中着重强调“畏惧迫害”，并且此种“畏惧迫害”必须是基于“国籍不同，种族差异、对某一政治问题所持的观点不一样，而担心遭受残害所以不返回其来源国或不愿返回来源国”等原因，致使生命和自由受到威胁。由此不难得出，因政治原因而产生的难民才是“公约难民”。然而在实践中，武装冲突、恐怖活动、自然灾害、生态危机都是难民产生的罪魁祸首，政治原因并非产生难民的唯一条件。鉴于此，许多在生存境地上属于难民范畴，却因为不符合公约难民有关政治性的要求，因此也无法享受到难民应该享受的权利。
（二）明显滥用庇护和引渡制度祸及真正需要受保护的难民
愈来愈多的人为了改变贫困的命运或恶劣的生存环境而移民到发达国家或生态环境良好，适合人类居住的毗邻国家。而这些国家也制定了越来越严格的移民管理政策，那些妄图经济移民之人则机变成谋求政治庇护，目的是在发达国家或经济相对繁荣的国家获得永久居住权。难民和移民的最主要的区别在于，一个被动被迫，一个主动自愿；一个朝不保夕，流离失所，无法得到来源国的有效保护。一个能够享受来源国的方方面面的保障；对待移民，国家可以不计后果的直接做出接受或拒绝的决定，而不担心由此产生的后果和不利的国际舆论。而难民则恰恰相反，难民是受1951年难民公约与1967年难民议定书等具有法律效力文件的保护，各国政府不能强制将其遣送回原籍国或原住国。1951年难民公约第33条第1款明确规定：“任何签订并通过适用此条约的国家或国际组织不得限制已居留在本国的难民的人生自由，更不得将其强制遣返，不得将其送回来源国，以免生命安全再一次遭到威胁”。这就是难民保护原则中不可回避、重中之重的“不推回原则”（Non-Refoulement）。“不推回原则”意味着那些没有被强制遣送回国的人获得了居留国的荫庇。居留国即使无法提供长久有效的荫庇但短暂的应急、庇护则必不可少。这种短暂的、应急的荫庇不会戛然而止，它会一直持续到难民的生存状况有所改善为止。由于居留国对难民提供的特殊保护十分诱人，越来越多的移民企图通过获得难民身份而得到特殊的保护或者获得永久居留权。因此，难民保护政策极有可能被刑事犯罪嫌疑人或已被判刑的罪犯所利用，沦为其逃避本国刑罚的工具。
五、难民保护的国际法对策
（一）扩大难民定义的范围
原有“公约难民”的定义已无法满足当前难民的复杂状况。但是，难民的定义在实践中被联合国及联合国难民组织不断地填充、拓展。也就是说难民的定义在实践中早已大大的超过“公约难民”所界定的范围。如今广义上的难民不仅包括：1951年难民公约、1967年难民议定书、《非洲统一组织难民公约》和《卡塔赫纳宣言》所界定的难民而且还包括没有办法确定国籍的人、居无定所、颠沛流离之人、“回归者”等。后者也被称为“章程难民”。“章程难民”与“公约难民”的区别在于：“章程难民”要比“公约难民”涵盖的范围要广，因为“章程难民”可以从联合国难民署中获得基本权益，但获得基本权益并不等于就享有“公约难民”享有的权利。因此公约的不断完善和与时俱进迫在眉睫，扩大难民现有定义。
（二）严格适用引渡与庇护制度
对引渡、庇护制度的滥用无异于“狼来了”的故事。越来越多的主权国家严格规范其引渡、庇护制度。如此一来，那些真正需要引渡、庇护的人无法获得相应的保障，有时，真正需要保护的人甚至会被强制遣返至生命遭到威胁之地。因此严格适用引渡与庇护制度变得尤为重要，只有这样才能使那些真正需要获得难民地位与亟需得到难民权利益的难民享受到真正的权益。
六、结语
21世纪的国际社会，和平与安全虽然仍是时代的主题，但局部战争、武装冲突此起彼伏，此消彼长，不绝于耳。因而产生了大量的难民，难民的保护制度的完善也要尽快提上日程。而目前难民定义的过于狭窄的局限性、难民接收国利益与难民保护之间的矛盾冲突、庇护制度滥用祸及真正需要获得难民保护的人等种种矛盾、冲突已激化。因此要从扩大难民定义、平衡好接收国利益与难民保护之间的冲突、严格适用庇护制度以避免祸及真正需要的难民。而当前“公约难民”所着眼的受保护的原因仍是政治方面的原因，但宗教不容、武装冲突、环境突变，生态危机等原因产生的难民同样需要人道主义援助。此外，“公约难民”认定标准之一是必须滞留来源国之外，那么那些遭受灾害，受到战争冲击而无法逃出本国的国内流离失所者则无法享受到作为难民享有的基本权益。因此想要难民问题得到真正的解决，除了要平衡世界各国之间政治经济关系，维护世界和平与繁荣之外，完善已有的国际难民保护法、制定相关难民保护措施，使难民享受到真真切切、看得见，摸得着的权利与保障。
作者：马冬雪