论极地航行国际法的新发展

　　随着全球变暖加剧，极地海冰锐减，极地航道再次成为全球关注热点。然而，由于极地环境过于恶劣，生态过于脆弱，因此迫切需要建立极地航行规范对极地航行活动予以规制。在此背景下，《极地水域运作船舶规则》(以下简称《极地规则》)应运而生。虽然《极地规则》的执行效果尚且无法得知，但其在立法地位、立法结构以及立法技术层面取得的突破却是毋庸置疑的。对于中国而言，《极地规则》的出台既是机遇又是挑战，中国需要积极应对。

　　2014年11月17日至21日，海上安全委员会第94次会议(MSC94)正式通过了用于规范极地航行的最新国际法——《极地规则》。根据计划，这一规则将会在2017年1月1日正式生效。作为极地航行国际法取得新发展的重要标志，《极地规则》的出台成为国际法学界研究的重要热点。本文将会针对该规则的出台背景、基本结构与具体内容进行相应的介绍，并在此基础之上重点对其意义与缺陷进行评析，最后针对中国的应对问题提出自己的看法。

　　一、《极地规则》出台的背景

　　(一)北极航运迅速升温

　　一般来说，北极地区的航线主要有三条：东北航线、西北航线以及北极点航线。由于北极点航线目前仍不具备相应的通航能力，所以北极航道主要是指东北航线与西北航线。东北航线东起北欧，经挪威海、巴伦支海、喀拉海、拉普捷夫海、东西伯利亚海、楚科奇海，直到白令海峡，全长5625海里。 西北航线则是沿加拿大及北美沿岸的连接太平洋与大西洋的航线总称 ，东起加拿大北部巴芬岛以北，途径戴维斯海峡和巴芬湾，向西穿过加拿大北极群岛水域，到达美国阿拉斯加北面波弗特海，全长约6400海里。

　　根据北极理事会有关北极航运评估的2009年报告(以下简称AMSA Report(2009))显示，早在2004年的通航季，北极地区就有近6000艘船只进行通航活动。 如今，这一数据早已发生了更加惊人的增长。极地航行之所以迅速升温，主要取决于以下几个方面的原因。

　　1.海冰缩减延长通航时间：

　　根据美国冰雪中心的观察，北极地区2015年的冰雪覆盖面积在2月15日达到全年最大值，总面积达14.54€?09平方米。然而这一数据却是近年来北极地区全年最大冰雪覆盖面积中的最小值。 AMSA Report(2009)显示，北极地区极有可能在2050年夏季迎来短暂的无冰季。 这些数据都表明：北极地区的海冰正在快速缩减。海冰缩减大大延长了北极航道的通航时间，目前东北航道的通航时间为20-30天，但是到了2080年，其通航时间将上升至每年90-100天。

　　2.资源开发刺激极地航行：

　　根据美国地质调查局于2008年针对北极圈内的石油及天然气资源所作的调查显示，北极圈内未开采的石油储量达9€?010桶，天然气储量更高达1.67€?015立方英尺。 这对于全球各国而言都是一个巨大的诱惑。此外，极地的渔业资源以及科考资源的开发也是刺激极地航运的重要因素。

　　3.航运便利形成极地航运的经济优势：

　　从鹿特丹港行驶至横滨港，使用东北航道将比通过苏伊士运河的航线里程节省4500海里;从鹿特丹港行使至旧金山港，使用西北航道将比通过巴拿马运河的航行里程节省3900海里;另一方面，北极航道不存在海盗的侵袭，也不存在一般航线的拥塞问题。所以与一般航线相比，北极航道在经济与时间成本方面都存在优势，这也进一步促进了极地航运的发展。

　　(二)恶劣极地环境加大航运风险

　　受恶劣自然条件的影响，极地航行存在不小的航运风险。根据挪威船级社2012年的报告分析，极地航行至少面临八大风险(Arctic Risks)：其一，低温影响航行环境;其二，常年浮冰及设备积雪;其三，不为人知的极地天气现象;其四，脆弱的生态环境，生物多样性易受破坏;其五，低温，噪声条件影响船员心理和情绪;其六，偏远的距离，极夜条件及浮冰状况影响船员逃生;其七，原住民利益必须予以考虑;其八，极夜期间的漏油状况不仅难以探测，也不具备石油回收技术。 减轻极地航运风险，维护极地航行安全对极地航行规范的出台提出了客观要求。

　　(三)脆弱极地生态易受航运破坏

　　与其他地区不同，极地生态环境更加脆弱，一旦遭到破坏便会产生更严重的后果。因此，极地航行对极地生态环境的影响不容忽视。

　　其一，受低温及极夜的影响，极地地区的船舶溢油不仅难以探测，而且也难以回收和分解。研究表明，挪威海和巴伦支海附近，每年可产生13000公吨的含油污泥，这些油污无疑会成为极地生态环境的巨大威胁 。其二，船舶航行过程中化石燃料的不充分燃烧会带来严重的空气污染。而由于极地空气过于干燥，污染后果将更加严重。其三，船舶垃圾的排放会造成固体废弃物污染。其四，船舶压舱水的不合格处理可能会引发生物入侵的问题。

　　既然如此，制定极地航行规范以防止船舶对极地环境造成破坏就非常重要。

　　(四)现有极地航行规范存在明显缺陷

　　事实上，国际社会已经建立了一系列极地航行规范。根据性质的不同，这些规范可以分为极地航行强制性规范以及极地航行建议性指南。但是目前来看，这两种规范都存在明显缺陷。

　　1.极地航行强制性规范的不足：

　　现行的极地航行强制性规范在内容上又可分为三个不同的类别：有关极地航行安全的强制性规范;有关极地航行环境保护的强制性规范以及有关极地航行船员管理的强制性规范。

　　这些强制性规范存在明显缺点：首先，这些规范都是全球性质的条约，调整对象是世界所有海域的船舶航行问题，并非专门为极地海域而制定。因此不会特意考虑极地地区生态环境的脆弱性和敏感性，对于保护极地海域环境以及极地船舶航行安全而言力度远远不够。其次，这些条约都缺乏全面性，仅仅只关注了航行安全、环境保护以及船员管理中的其中一个部分，没有一份条约同时涉及这三个方面。这就对极地航行船舶在条约的运用技术上增加了一定的难度。

　　2.极地航行建议性指南的缺陷：

　　有关极地航行的建议性指南主要包括2008年通过的《国际完整稳性规则》 、2002年通过的《北极有冰覆盖水域船舶操作指南》(2002 Guidelines) 、2009年通过的《极地水域航行船舶操作指南》(2009 Guidelines) 、1981年通过的《冷水生存指南》、2006年通过的《远离搜救机构海域营运客船的增强应急计划编制指南》以及2007年通过的《偏僻海域运营客船航行计划指南》。

　　与前述的强制性规范相比，这些指南专为极地航行设立，具有专业性;部分规范还同时兼顾航行安全与环境保护等多个方面，具备综合性。但是，这些指南却不具有强制性。正因如此，一方面，很难评估这些指导性规范的实施效果;另一方面，这些规范的侧重点更加集中于知识宣传，而不是宏观调控。

　　因此，纵观现有的极地航行规范，或多或少都存在明显的缺陷。一部兼具综合性、专业性和强制性的极地航行规范呼之欲出。

　　正是在上述背景之下，国际海事组织(以下简称IMO)开始积极推动《极地规则》的制定。2010年2月，国际海事组织船舶设计与设备分委会第53次会议(DE53)正式启动了《极地规则》的起草工作;2014年11月，《极地规则》与SOLAS修正案经国际海事组织海上安全委员会第94次会议(MSC94)审议通过。至此，《极地规则》最终定稿。

　　二、《极地规则》的基本结构和主要内容

　　(一)《极地规则》的基本结构

　　《极地规则》由四个部分组成：序言(Preamble)、引言(Introduction)、极地航行安全措施规定(Part I)以及极地航行防污措施规定(Part II)。

　　极地航行安全措施规定又分为极地航行安全强制性措施(Part I-A)以及极地航行安全建议性指南(Part I-B)两个部分。前者包括总论、极地水域操作手册(PWOM)、船舶结构、分舱与稳性、水密和风雨密完整性、机械装置、消防安全、救生设备与装置、航行安全、通信、航行计划以及配员和训练共12个章节。后者则不分章节，统一对引言以及Part I-A中的部分内容进行了补充。

　　极地航行防污措施规定也同样分为极地航行防污强制性措施(Part II-A)以及极地航行防污建议性指南(Part II-B)两个部分。前者包括防止油类污染、控制散装有毒液体物质污染、防止包装形式海运有毒物质污染、防止船舶污水污染以及防止垃圾污染共5个章节。后者在对PART II-A中的部分内容进行补充的同时还对压载水处理以及防污底系统做出了额外规定。

　　(二)《极地规则》的主要内容

　　1.《极地规则》的基础性规定：

　　《极地规则》将自身定位为IMO已经制定的极地航行规范的补充性文件，并在引言部分对适用范围以及基本目标进行了基础性规定。

　　2. 极地航行安全措施：

　　根据《极地规则》的规定，任何极地航行活动必须遵守以下要求以确保极地航行安全：(1)适航水域要求：根据适航水域的不同，极地船舶被分为A、B、C三个不同的类别。其中，A类船舶被设计用于至少在中等当年冰(也可能包括陈冰)的极地水域航行;B被设计用于至少能够在当年薄冰(也可能包括陈冰)的极地水域航行;C类船舶被设计用于在开放水域或冰况没有A、B两类严重的水域中航行。在不同水域的船舶均应申请相对应的极地船舶证书(Polar Ship Certificate)且仅允许在对应水域进行极地航行活动。 (2)航行计划要求：随船携带极地水域操作手册(PWOM)，根据计划航线附近的水文信息制定详尽的极地航行计划， 尤其注意对水域附近海洋生物的保护。 (3)船舶稳性要求：船舶结构以及船舶设备的材质都要足够抵抗极地冰雪和低温考验以保持船舶稳定性。 (4)船舶设备要求：除了一般的导航设备之外，极地船舶还需加装接收冰情和气象信息的设备以及与护航船之间的通讯设备。 (5)安全逃生要求：保持逃生通道和消防系统的正常运行，储备足够物资以确保等待救援期间的补给充足。

　　3. 极地航行防污措施：

　　根据《极地规则》的规定，任何极地航行活动必须遵守以下要求以防止船舶污染：(1)原则上禁止任何污染物排放：除非存在特殊规定，否则任何船舶都不允许向极地水域排放任何污染物质。(2)污染物处理记录簿要求：极地航行船舶应将其对于污染物的处理活动记入相应的污染物处理记录簿之中。(3)污染事故应急计划要求：极地航行船舶应提前制定针对各类污染事故的应急计划。(4)防污设备与结构要求：极地航行船舶装置污染物的设备应与外壳相分离且保持特定距离。(5)其他要求：运输散装有毒液体物质的极地航行船舶必须获得相应的国际防污证书， 船舶污水和船舶垃圾的排放活动则必须在远离陆地的特定位置才能进行。

　　4.极地船员的培训：

　　《极地规则》根据航行水域和船舶类型的不同，对极地航行的船员提出了不同的培训要求。

　　三、《极地规则》的意义与缺陷

　　(一)《极地规则》的意义

　　1.立法地位——兼具专业性和综合性的极地航行规范：

　　在《极地规则》出现之前，国际社会已经建立了一系列的极地航行规范。但是正如前文所言，这些既有规范或是缺乏专业性，并非专为极地航行活动而制定;或是缺乏综合性，仅仅涉及了极地航行规制的其中部分问题，并不全面。因此，过往的极地航行规范在具体的实施效果上并不出彩。

　　《极地规则》的出台无疑是对于这一问题的重点突破。一方面，《极地规则》充分考虑了极地环境特有的航行风险以及脆弱的生态系统，针对极地航行活动提出了有别于一般航行活动的特殊严格要求，具备充分的专业性。另一方面，《极地规则》对于极地航行活动的规定涵盖了航行安全、环境保护以及船员培训三个方面的要求，具备充分的综合性。所以，无论《极地规则》最终的实施效果如何，其兼具专业性和综合性的优点必须得到肯定。

　　2.立法结构——软硬兼顾的立法结构是重要创新：

　　根据《极地规则》中涉及极地航行安全与极地环境保护的相关规定，国际海事组织海上安全委员会与海上环境保护委员会分别通过了旨在使这些内容得以强制化的《国际海上人命安全公约》(SOLAS)修正案与《国际防止船舶造成污染公约》(MARPO L)修正案。因此，《极地规则》与之前出台的2002/2009 Guidelines等纯粹的建议性指南不同，其Part I-A和Part II-A的内容都具备强制性，是货真价实的“硬法”。但令人意想不到的是，在大量的强制性规定中，《极地规则》还设计了一定数量的建议性指南。这些建议性指南在内容上同样涵盖了极地航行安全与极地环境保护两个层面的问题。因此，《极地规则》在立法结构的角度上就呈现出软硬兼顾的新特点。在笔者看来，这样的立法结构不仅是一种重要创新，更具备其存在的合理性。

　　首先，在所有事关极地航行安全与极地环境保护的问题中，有一部分问题十分紧迫，而且在国际社会上已经形成了对其进行处理的统一意见。如此一来，对这部分问题制定强制性规范不仅刻不容缓，在实施过程中也会更加顺利。但是另一方面，还有一部分问题则难以在短时间内得到根治，而且在国际社会中依然存在争议和分歧。对这部分问题制定柔性的建议性指南可以使其具备更大的灵活性，更容易被一般国家接受，留下了回转的余地。

　　3.立法技术——GBS规范模式将有助于航行安全与船舶成本的平衡：

　　与过往的极地航行规范模式不同，《极地规则》采用了GBS的特殊规范模式，即先识别极地航行的危险源，然后采用目标型标准方法，规定减轻或消除相应风险的目标和功能要求。 这样一种特殊规范模式有助于航行安全与船舶成本之间的平衡。

　　与其他海域相比，极地海域的环境条件具有多变和多样性特征，在不同地区和季节操作的船舶需要具备不同层次的航行能力。如果与常规的航行规范一样，完全以最严格航行条件下的航行能力要求作为统一规范，对于航行条件相对良好的船舶就没有必要，会带来航行安全与船舶成本之间的失衡。而《极地规则》所采用的GBS规范模式根据不同适航水域的船舶提出了各自不同的航行要求，使船舶操作能力和操作限制结合实现等效安全水平，有助于实现航行安全与船舶成本之间的平衡。

　　(二)《极地规则》的缺陷与不足

　　1.《极地规则》本身内容上的缺陷：

　　虽然《极地规则》呈现出全面综合的特点，但是内容本身却依然有待完善。

　　首先，规则内容存在严重的不平衡性。《极地规则》将绝大部分内容都集中在对于航行安全的规制之上，对于极地环境保护的规定则屈指可数。这样一种严重的不平衡性事实上反映了国际社会对于极地航行环境保护的漠视。

　　其次，即使是对于极地环境保护的规制本身，也存在大量需要完善之处。其中，最需要引起注意的就是空气污染规制的缺失。事实上，极地航行所带来的空气污染后果十分严重。仅以船舶排放的黑炭物质(BC)为例，自1890年以来，仅BC的排放就已经足以导致北极地区的温度上升0.5-1.4摄氏度。 遗憾的是，《极地规则》中针对极地船舶会引发的空气污染规制措施却只字未提。

　　2.《极地规则》的强制执行效果有待观察：

　　虽然《极地规则》在性质上来说是一份强制规范，但是这并不代表《极地规则》能够得到有效的强制执行。正如前文所言，《极地规则》的规范内容将会在SOLAS及MARPOL的执行机制之下得到执行。而SOLAS及MARPOL仍然遵循的是船旗国管辖原则。因此，将由船旗国进行是否符合《极地规则》的认定以及相关规则的执行。

　　这种执行机制存在明显漏洞：其一，部分不符合《极地规则》的船舶可以借助船旗国便利规避相关规定;其二，执行效果在很大程度上取决于国家对执行的自愿与否;其三，如果不同国家对于同一规则出现了理解上的分歧，将会导致执行难度加大。正因如此，《极地规则》在强制执行的效果上可能就要面临挑战。

　　事实上，早在《极地规则》制定伊始，就已经有相关学者关注《极地规则》的强制执行机制问题。威尔曼博士就在文章中指出《极地规则》独立执行机制的缺乏会导致其守护北冰洋目标的失败，并提议由北极理事会作为《极地规则》的独立执行主体。 就笔者看来，《极地规则》并非一定由北极理事会来行使执行权，但确有必要确定独立执行主体。因为只有如此，才能一方面确保《极地规则》的执行标准统一;另一方面避免不同国家之间对《极地规则》执行相互推诿。

　　四、《极地规则》之于中国：机遇与挑战并存

　　北极航线的开通对于中国而言意义突出。抛开时间与成本优势不谈，北极航线还是中国重要的能源通道、对于带动中国北方港口的发展以及加深与北极国家之间的合作具有十分重要的价值。《极地规则》的出台对于中国而言既是一个不可多得的机遇，也是一个不容忽视的挑战，中国需要积极应对。

　　(一)《极地规则》为中国带来机遇

　　1.《极地规则》的实施为中国极地航行未来的发展指明了方向：

　　在整个19世纪80年代的时间段内，北极国家的立法机构各自制定了关于极地航行的独立规则。其结果就是，北极地区涉及极地航行的规范因缺乏统一标准而显得混杂无章，这对有志于进行极地航行的国家和公司都带来了困惑。 对于中国这样一个非北极国家而言，这种困难更是显而易见。伴随着《极地规则》的实施，中国无须纠结于各国的独立规范，只需要将注意力集中在《极地规则》的相关要求之上，这就为中国极地航行的未来发展指明了方向。

　　2.《极地规则》对于所有国家无差别的要求为中国拓展北极航运利益创造了公平机会：

　　换而言之，只要在船舶设备以及船舶操作等方面达到了《极地规则》的相关要求，即使是作为非北极国家，中国依然有权享受北极航道利益。

　　(二)《极地规则》对中国提出挑战 1.《极地规则》没有充分反映中国的北极利益：

　　近年来，中国开始逐渐关注北极航道的航运价值。 但是尽管如此，中国对于北极航道的利用和北极航道相关规范的制定一直都缺乏足够的参与度。在《极地规则》制定的过程中，中国也没能发挥积极作用。因此，《极地规则》并没有充分反映中国利益。

　　2.《极地规则》还对中国参与极地航行提出了不小的技术性挑战：

　　中国在极地航行技术和极地船舶建造能力方面远远落后于北极国家，这些都成为了中国进行极地航行的瓶颈。 如何使自身的极地船舶达到《极地规则》的要求是对中国的一大难题。

　　(三)中国的应对之策

　　正如前文所言，《极地规则》的实施对于中国而言既是机遇又是挑战。那么对于中国来说，究竟应该如何抓住机遇，应对挑战呢?笔者认为，中国应该从以下几方面着手，积极应对《极地规则》。

　　1.中国需要主动遵守《极地规则》的相关规定：

　　自1989年以来，中国已经连续13次当选IMO的A类理事国。作为被IMO认可的海运大国，中国没有理由不主动遵守IMO制定的极地航行规则，这不仅是一个负责任大国应该做到的表率，更是中国无可厚非的国际义务。

　　2.中国需要积极参与《极地规则》的后期修订活动了：

　　虽然中国并未在《极地规则》制定过程中积极发出属于自己的声音，但是中国依然具备参与《极地规则》后期修订活动的其他机会。一方面，中国是IMO的A类理事国，有权针对《极地规则》的修订提出相关的提案;另一方面，中国是北极理事会的正式观察员国，有权列席理事会会议并享有议题权利。作为一个海洋大国，中国应该在《极地规则》之中表达出自己的国家意志，这也是中国利用国际法争取自身国家利益的重要手段。

　　3.中国应该以《极地规则》为目标，提升极地航行能力：

　　《极地规则》本身的高要求不仅是中国参与极地航行的巨大挑战，同时也是对中国提升极地航行能力的鞭策。以《极地规则》为目标，中国应该积极提升船舶的建造能力以及船员的航行水平。这不仅是中国进行极地航行的门槛问题，更直接关系到中国的极地航行安全与极地环境保护。

　　日益升温的极地航行活动对航行安全以及极地航行环境保护提出了挑战，而过往对这些问题进行调整的国际法规范却都存在着不同程度的缺陷。在此背景之下，《极地规则》应运而生。不可否认，《极地规则》不论是在立法地位、立法效果、立法模式、立法手段以及立法趋势问题上都对极地航行规范未来的发展具有无可替代的突出意义。但是也必须承认，《极地规则》在内容本身以及执行效果问题上仍然有待进一步的完善。《极地规则》的出台对于中国这样一个对极地存在重要权益的国家而言既是机遇，也是挑战，中国必须积极应对。

　　作者：黄晶晶 来源：法制与社会 2016年24期