检察机关应对食品安全问题的决心和途径分析

摘 要：目前，检察机关应对食品安全问题的方法主要有审查批捕、起诉食品安全犯罪、查办食品安全领域职务犯罪和针对案件开展专项预防三种，还存在着检察机关法律监督工作开展较被动、食品安全法律制度不完善、食品安全犯罪认定难等问题，本文试结合2011年嘉峪关市人民检察院号召开展的全市非法制售“地沟油”专项治理活动经验，积极探索检察机关应对食品安全问题的新途径，力求通过加强“两法衔接”、拓宽监督渠道、完善法律机制等工作，充分发挥法律监督职能，为全面建设小康社会保驾护航。
　　关键词：检察机关；食品安全；途径
　　加强食品安全的监管力度，是当前人民群众的热切期盼，检察机关作为法律监督机关，如何充分发挥法律监督职能，有效参与食品安全综合治理，是当前全面建设小康社会亟需破解的一项重大难题，本文试结合2011年我市非法制售“地沟油”问题的专项治理活动经验，探索检察机关应对食品安全问题的有效方法和途径。
　　一、嘉峪关市开展非法制售“地沟油”专项治理活动
　　嘉峪关市检察院针对2011年4月的一篇本市工商部门查处“地沟油”非法加工黑窝点的媒体报道深入开展调研，除了向市质监局、食药监局、农林局（畜牧兽医局）等单位提出督促履行职责检察建议外，还向市食品安全委员会作了《关于建议对我市非法加工“地沟油”问题进行治理的专题报告》。市食品安全委员会办公室高度重视，于2011年4月21日至7月10日间，在全市范围内集中开展“地沟油”和餐厨废弃物管理专项整治工作，检查使用餐厨废弃物喂养户24户、喂养生猪3000多头，检查食用油经营户129户、农村市场8个，检查餐饮单位1305家。在市食品安全委员会办公室的引导下，各监管单位纷纷建立长效监管机制，公布举报电话，畅通举报投诉途径，及时发布消费警示，取得了显著成效。
　　通过这次专项整治活动可以看出，检察机关在应对食品安全问题的方法上不仅仅局限于执法办案或者针对单一事件或单一问题的检察建议，更灵活、更多样、更有效的方法和途径正有待进一步探索。
　　二、检察机关应对食品安全问题的主要方法及不足
　　（一）检察机关应对食品安全问题的三种主要方法
　　一是立足本职，通过审查批捕、起诉食品安全犯罪应对食品安全问题。检察机关一直把打击危害食品药品安全犯罪作为重中之重，2011年全国检察机关共批准逮捕制售有毒有害食品等犯罪嫌疑人1801人、提起公诉1254人。
　　二是查办执法人员职务犯罪案件达到监督的目的。食品安全监管环节频繁发生职务犯罪，严重制约和削弱了食品安全监管力度，导致食品安全问题屡禁不止，阻碍我国食品安全体制发展进程。2011年全国检察机关共查处涉嫌渎职犯罪的国家工作人员120人。
　　三是针对案件开展专项预防。检察机关积极查找食品安全监管环节的体制漏洞和机制问题，全面排查食品安全监管环节职务犯罪风险点，开展食品安全监管环节的职务犯罪预防，主要包括加强宣传和针对某一事项的检察建议。
　　（二）检察机关应对食品安全问题方法的不足之处
　　1.检察机关法律监督工作开展的间接性
　　一是检察机关审查批捕、起诉工作较被动。如果公安机关或者食品安全执法机关对查出的食品安全违法违纪行为中涉嫌犯罪的案件不向检察机关移送，检察机关只能通过行政执法机关通报和接受控告、举报等途径了解到案件。后者仅是个别情况，若前者不通报查处情况，检察机关就根本无从知晓，谈不上“要求移送”。二是检察机关法律监督的非强制性。即使检察机关发现“案件应该移送”之后，也仅能向食品安全执法机关发出检察倡议（检察建议）。但法律也没有规定执法机关不配合落实时的责任追究机制，使行政执法监督缺乏约束力。三是如果食品安全执法机关不配合工作，即使检察机关行使立案监督权，可是因为检察机关既看不到材料的全部，又不能及时收到行政机关的备案材料，很多案件已经丧失了最佳的取证时机，法律监督工作难以开展。
　　2.食品安全法律制度设计不完善
　　《中华人民共和国食品安全法》自2009年出台至今，其法律实施成效欠佳，从制度设计看，立法过于原则笼统，不够完善，一是监管主体涉及卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门等多个部门，但却未从法律上对监管部门的具体职责进行清晰明确的划分，而职权不清的立法现状也造成了执法环节的部门推诿和执法空白地带。二是《食品安全法》中对食品安全监督管理的规定也多为原则性、概括性的，缺乏明确性和可操作性，难以应对“无处不在的食品买卖”。三是不够严厉的惩罚措施难以对违法者起到震慑作用。由于食品行业多是小额消费，即使按照《食品安全法》规定对食品生产者、销售者处以“十倍”罚金，与不法企业所得非法利益相比也微不足道。
　　3.食品安全犯罪的认定难
　　我国刑法中食品安全犯罪主要集中在生产销售不符合卫生标准食品罪和生产销售有毒有害食品罪两个罪名上。司法实践中，因为食品质量检验技术鉴定很多时候无法区分不符合卫生标准食品与有毒有害食品两者的界限，因此导致食品安全犯罪的认定和追诉难。例如：常州武进区法院最近的黑作坊老板用双氧水浸泡发霉牛肚案，因相关部门拿不出相应有毒有害食品鉴定证据，检察机关只能以较轻的生产、销售伪劣产品罪名起诉，判处该老板有期徒刑一年三个月。
　　三、检察机关应对食品安全问题的方法和途径探索
　　（一）加强“两法衔接”工作
　　2012年6月底，嘉峪关市检察院邀请市人大法工委、市人民法院、市安全生产监督管理局、市食品药品监督管理局、市卫生局卫生监督所、市质量技术监督局等十几家机关单位共同召开了“两法衔接”工作座谈会，进一步加强行政执法与刑事司法衔接工作。
　　1.检察机关依法对涉嫌犯罪案件移送工作进行监督
　　检察机关发现行政执法机关向公安机关不移送或逾期未移送涉嫌犯罪案件的，应当及时向行政执法机关查询案件情况；经查询发现应当依法追究刑事责任的，行政执法机关应在3日内向有管辖权的公安机关移送案件。对行政执法机关仍不移送的，公安机关必要时可直接立案侦查。检察机关发现行政执法人员不移送涉嫌犯罪案件或者逾期未移送，情节严重，需要追究行政纪律责任的，应当建议行政执法机关根据有关规定对负有责任的主管领导和其他直接责任人员依法给予相应的纪律处分处理；涉嫌犯罪的，应当依法追究刑事责任。

　2.完善衔接工作机制，做到资源共享
　　一是健全案件咨询制度。行政执法机关对是否构成犯罪难以认定的案件或其他有较大影响的案件可以向检察机关进行咨询，必要时可以要求检察机关派员提前介入。行政执法机关应当向检察机关提供有关涉案材料，为解决案件查办中的专业性问题提供帮助。二是建立行政执法案件通报、联合检查制度。行政执法机关积极配检察机关，定期或者不定期的组织相关人员对各行政执法机关的案件查办情况进行联合检查，定期向检察机关书面通报在执法中发现符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件信息。
　　（二）拓宽监督渠道，延伸检察职能
　　1.拓宽食品安全犯罪及食品安全背后的职务犯罪线索渠道。
　　从“瘦肉精”到“染色馒头”，从“牛肉膏”到“毒奶粉”，太多的犯罪经过报纸、电视、网络等媒体的快速放大而有了处理结果。检察机关应强化立案监督、反贪反渎职能，拓宽案源渠道，从群众举报、媒体报道、街谈巷议等方面发现有关食品安全犯罪线索，严厉打击危害食品安全犯罪，尤其是与食品安全监管有关的收受贿赂、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等职务犯罪，并及时移送职务犯罪侦查部门立案查处。
　　2.重视食品安全执法部门发布的行政执法信息
　　重视媒体上发布的各类食品安全信息，包括食品安全执法部门发布的案件查处信息等。深挖案件信息，审查监督食品安全部门是否在案件中存在以罚代刑、不移送涉嫌犯罪案件等工作漏洞。对典型的案件要深入调研，及时向上级或有关部门提出建设性建议，帮助企业改章建制，堵塞漏洞；号召、配合相关部门展开广泛的食品安全监督检查活动，协调相关部门共同建立食品安全长效监管机制，适时延伸检察机关职能。
　　3.完善法律机制，解决定罪难问题
　　一是积极出台相关法律解释，完善法律规定，尤其是食品安全犯罪的刑事证据认定问题，对食品安全证据的鉴定问题进行尽快明确，以利进一步打击食品安全犯罪。二是明确行政执法机关获取的证据在刑事诉讼中的效力，尤其是对不能直接转换为刑事诉讼证据的行政执法过程中制作的调查笔录、询问笔录，以及行政相对人的陈述笔录等言词性证据材料，应及时向相关食品安全执法机关告知是否需要要求司法人员重新制作或收集、如何收集制作才符合法律规定等，避免因证据瑕疵而导致案件追诉不力。
　　4.探索食品安全公益诉讼
　　根据中国《食品安全法》规定，如果厂商明知存在问题还销售相关产品，将被处于最高10倍的惩罚性赔偿。比如购买一块钱馒头，就算拿到赔偿也就是10元，而消费者去提起诉讼，付出的时间、金钱等成本远远不止这个数目。所以，对于消费者来说，食品安全案件带来的损害是巨大的，甚至可能是终身的，但它的维权利益却很小，无法对消费者形成有效的维权激励，在中国现行社会环境下，就需要降低公益诉讼成本，扩大影响力，所以应由国家机关作为公益诉讼的基本主体。检察机关作为国家法律监督机关，具有较高的法律地位和独立性，不易受到外界的干扰，代表社会公共利益提起公益诉讼是合适之选，以求更好的修复破损的法律关系，防控群体性事件发生，维护社会稳定。
　　参考文献：
　　[1] 胡金龙，《检察机关食品公益诉讼探讨》，《西南政法大学学报》，2012年01期，16页。
　　[2]孙志华，《论检察机关如何应对食品安全问题》，《行政与法》，2011年第9期，29-32页。
　　[3]陈天生、李长盟，《构建检察机关食品安全执法监督的思路》，《中国检察官》，2012年3期，31-34页。