行政法学理论之信赖保护制度

　　信赖保护原则在有关国家和地区的行政法中已经得到明确的确认，其行政法学理论对信赖保护原则的研究也较为深入。在现代行政中的地位也愈加重要。在对信赖保护原则的渊源进行分析的基础上，与诚实信用原则进行了对比。

　　一、信赖保护原则起源及内涵

　　1. 行政信赖保护原则的起源

　　关于信赖保护原则的起源问题，我国行政法学理论界普遍认为该原则起源于德国，但至于具体的起源时间则众说纷纭。作者在参阅了国内外有关理论专著后发现，虽然在很早以前(甚至是一战前)的国外法律文献中曾偶尔提起过信赖保护，且实际上也影响过法律实践，但作为独立的法律原则，事实上一直到二战结束后信赖保护才被发现并被用于解决具体的法律问题和建立整个法律制度。

　　在德国行政法理论和实践上，信赖保护原则概念的出现最初开始于19世纪50年代，目的是为了界定对违法的授益行政行为的撤回，行政法院的判决、特别是联邦行政法院的判决中，提出了信赖保护原则并提出了新的撤回理论。紧接着，联邦宪法法院的判决首先以信赖保护原则来界定法律的溯及力，然后在较大的范围内约束立法机关。[1]在有关文献中还直接地提到了“信赖保护原则的胜利进军”，信赖保护思想的深入人心毫无疑问是德国基本法的要求所至，因为基本法把国家与公民的关系置于一个新的基础之上。

　　如上所述，行政法信赖保护原则肇始于德国行政法院判例，后经日本及我国台湾地区等的效仿、继受和发展，现已成为大陆法系行政法的一项重要的基本原则。

　　2. 行政信赖保护原则的内涵

　　纵观行政信赖保护原则的各种定义，我们不难看出，学界对于这一原则的理论渊源、保护客体及保护机制等诸多方面均存在着不同认识。《联邦德国行政程序法》第48条第2款中对该原则的描述为“提供一次或持续金钱给付或可分物给付，或为其要件的行政行为，如受益人已信赖行政行为的存在，且其信赖依照公益衡量在撤销行政行为时需要保护，则不得撤销……”

　　在我国，较早系统地阐述行政法信赖保护原则内涵的是姜明安教授，他认为行政法信赖保护原则是指政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更。[2]马怀德教授认为行政法信赖保护原则是指行政机关应当确保管理活动的明确性、稳定性和连贯性，从而树立和保护公民、法人或者其他组织对行政机关及其管理活动真诚信赖的原则，又称为保护合法信赖原则或者尊重合法信赖原则。[3]

　　所谓行政信赖保护原则，指当行政利害关系人对行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意撤销或废止该行为，否则必须合理补偿行政利害关系人信赖该行为有效存续而获得的利益。

　　二、行政法信赖保护原则的适用条件

　　行政法信赖保护原则的适用必须具备一定的条件，当然在不同个案中适用因需考虑公共利益而必定有所差异，但通说认为大致上必须具备下述三个条件：

　　第一，存在信赖基础。通说认为构成信赖保护原则之基础的是行政行为，包括具体行政行为和抽象行政行为，但是这在理论上不是没有任何争议，如有学者认为，“信赖保护原则必须贯穿于行政权运行的全过程，并由此形成相互衔接的运行机制，即事实认定过程中的信赖保护、行政法律规范适用中的信赖保护和行政行为变动中的信赖保护”。显然，该学者认为行政行为做出过程中的事实认定和法律规范的适用可以单独作为信赖基础而存在。对于上述分歧，通说观点较有说服力。理由是：

　　首先，作为信赖基础，必须能够反映出国家的意思表示，而国家完整的意思表示必须通过有效成立的行政行为才能反映出来，行政行为尚处于做出过程中时，国家的意思必定是不明确的和不完整的，并且尚未表示出来。其次，行政行为还处在做出过程中，尚未有效成立，当然不可能对外产生法律效果。因而公民也不可能基于此信赖产生既得利益。如果按该学者这样解释适用信赖保护原则，则是过于宽泛地将信赖保护原则扩大适用。殊不知在现代法治国家中，为求得法治的实质正义，行政法始终在依法行政和法的安定性之间寻找有效的平衡，过于宽泛地适用任一原则必然侵害另一原则，破坏了这一有效的平衡。[4]再次，信赖保护主要以存续保护为主，是对行政行为的存续保护，倘若对行政行为做出过程中某个环节如事实认定法律规范的适用等适用信赖保护原则，则往往会使违法的事实认定得不到纠正，这显然与依法行政原则背道而驰，也因此剥夺了行政主体在行政过程中改正错误的机会。因此，将信赖保护原则适用于行政权运行的每一阶段是不可取的。

　　第二，具备信赖行为即信赖表现。信赖表现及行政相对人或其他利害关系人基于对行政行为的信赖而对自己的财产所进行的处分或对自己的生产或生活做出的具体安排等行为。信赖人必须具有相关处分行为，仅有意思表示便不能亦无法认定其有信赖表现。

　　第三，信赖必须值得保护。即值得保护之信赖必须是“正当”的，所谓“正当”是指人民对国家的行为或法律状态深信不疑，且对信赖基础之成立为善意并无过失;若信赖之成立系可归责于人民之事由所至，信赖即非正常，而不值得保护。

　　三、我国信赖保护制度的完善建议

　　在我国，无论是理论界还是法治实务界都未能对该原则形成足够的重视，尤其是对第三人的信赖保护更是尤为漠视，因此为适应行政法治建设进程，必须要对信赖保护制度加以进一步完善。

　　首先，应结合我国行政法研究实际 ,借鉴国外成熟的理论成果 ,推动信赖保护制度基本理论的补充、甄别、改造、完善。毕竟法律研究和实践是建立于一定土壤之上的,离开本土文化奢谈法治,只会导致制度的空洞离谱,反过来又满腹牢骚。惟有怀着一个正确的治学态度方可探索出独具特色而又富有成效的中国行政法制建设之路，构建适合我国现代具体国情的信赖保护制度体系。

　　其次，通过建构完备科学的行政程序制度，进一步完善信赖保护制度体系。建议正在起草中的《行政程序法》中应设置完善的授益行政行为的撤销、废止程序。该程序具体内容应包括撤销机关、撤销程序的启动、告知义务、行政相对人及利害关系人的听证权、期限等等。

　　再次，我国在即将制定出台的《行政程序法》中，应对无效行政行为严加限制，同时司法判断也要严于把关，将更多的有瑕疵行政行为纳入“可撤销”的范围，使信赖保护原则得以更广泛的适用。

　　最后，信赖保护原则的适用还应有时效上的限制，这也是为了维护法律秩序的安定性之需，维护社会关系的确定性之需。

　　四、结语

　　尽管近年来我国行政法学者对信赖保护的研究愈来愈热，目前学界写这一题目的文章很多，其中不乏精品佳作。但在仔细查阅所有能找寻到的作品后，发现大多都是停留在介绍国外立法现状以及停留在引入信赖保护的必要性角度，而且都仅限于保护行政相对人立场，很少有文章论及对第三人信赖保护的。而第三人的信赖利益在法治实践中受到了不公平的对待，这一不和谐现象也正是促使作者作此拙文的动机所在。希望通过对第三人信赖保护的介绍和粗浅探讨，以期对我国人权保障和法制的进一步完善有所裨益。

　　作者：丰艳珍 来源：商·经济与科技 2008年11期