试论社会管理创新视角下的职务犯罪预防探析

　　[论文摘要]当前，我国惩治职务犯罪形势仍十分严峻，只有惩防并举，才能彻底铲除滋生职务犯罪的土壤。因此，如何预防职务犯罪，是检察机关亟待解决的课题，也是参与社会管理创新的重要切入点。文章在分析职务犯罪现状的基础上，探讨预防职务犯罪的新途径。
　　[论文关键词]社会管理创新 职务犯罪预防 预防新途径

　　随着社会经济突飞猛进的发展，我国处在经济社会发展的机遇期，但同时也是诸多社会矛盾的高发期，职务犯罪屡发，且涉案金额大、涉案人数多、案件社会影响大、教训深刻。由于职务犯罪主体的特殊性，给社会公众造成的损失难以弥补，对国家形象的损害不可估量，因此，开展反腐败斗争的形势还很严峻。与此同时，我们应清醒地认识到，单纯的惩治不能有效杜绝职务犯罪，只有惩防并举、标本兼治，才能彻底铲除滋生职务犯罪的土壤。不注重解决源头性、根本性问题，“边打边犯”、“前腐后继”的现象就难以避免。在全社会都在日益重视社会管理创新的背景下，如何预防职务犯罪工作，是检察机关的一项重要法律职能，也是检察机关参与社会管理创新的一个重要切入点。这就要求检察机关把预防职务犯罪与创新社会管理紧密结合起来，以创新的理念来加大职务犯罪预防力度，努力化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。

　　一、预防职务犯罪参与社会管理创新的意义

　　中央领导多次指出：“要坚持标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防，抓紧建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。”可见，职务犯罪预防工作在推动社会管理创新方面发挥着举足轻重的作用。
　　作为国家的法律监督机关，检察机关肩负着维护群众合法权益、维护社会公平正义的神圣职责，而职务犯罪预防也是检察机关服务大局，保障经济社会科学发展的最直接、最有效手段。职务犯罪作为严重的腐败现象，是引发社会问题的最危险因素之一，且往往与社会管理中出现的问题相互伴生，食品药品安全、强制征地拆迁、教育医疗、公共服务管理等领域出现的职务犯罪问题都不同程度地折射出社会管理中的漏洞。因此，更有效地预防职务犯罪是一项关系国计民生的重大工程，加强职务犯罪预防是创新社会管理的一个重要方面，而且这一过程还可以为社会管理创新创造更加阳光、公正的外部环境。
　　检察机关应深刻领会中央关于社会管理创新的精神，在工作中不断摸索，以服务大局为第一要务，树立以预防职务犯罪工作促进社会管理创新的思想。在预防职务犯罪工作方面，除了加大遏制职务犯罪力度之外，应当围绕检察监督职能定位在促进社会管理中发挥的功能作用，以执法办案工作为依托，找准切入点，找出职务犯罪的主客观原因，最大限度地减少职务犯罪，保障国家机关秩序的正常运行，并积极探索通过预防工作促进社会管理创新的有效途径，从而更好地促进社会管理的社会效果和法律效果，为社会和谐稳定贡献力量。

　　二、预防职务犯罪工作开展的现状与不足

　　（一）结合蚌埠市龙子湖区人民检察院实际分析预防职务犯罪工作的现状
　　检察机关秉承惩防并举的方针，在打击职务犯罪的同时，高度重视职务犯罪的预防工作，由最初仅个别检察机关设立预防职务犯罪的专门机构到现阶段各级检察机关均设立职务犯罪预防机构，随着预防职能的不断落实与完善，职务犯罪预防工作已取得长足的发展。
　　近年来，蚌埠市龙子湖区人民检察院紧紧围绕法律监督职能，将查办职务犯罪与预防相结合，取得职务犯罪侦查与预防的双丰收，预防工作更是一年一个台阶。
　　1.建章立制、侦防结合。该院党组十分重视预防工作，成立领导小组，明确预防权限。同时，制定预防工作细则，细化工作职责，将预防职务犯罪工作融入到具体检察业务工作各个环节。在办案实践中，突破犯罪嫌疑人的心理防线是突破整个案件的关键所在，而剖析职务犯罪产生的原因是预防办的一项经常化工作。因此，预防办人员参与案件办理，是提高案件侦破率的一大保障。2010年以来，该院预防办人员参与反贪、反渎侦破案件10余起，有效地提高侦防协同作战的能力。
　　2.个案跟进，预防措施有实效。预防办人员及时跟进自侦部门向发案单位发出的检察建议，并及时采取走访、座谈、查看制度等形式，跟踪督促了解检察建议的落实情况。如2010年，在查办蚌埠市某高校行政管理人员涉嫌职务犯罪案件过程中，发现该单位有些部门在财务管理方面存有漏洞，规章制度不健全等。对此，蚌埠市龙子湖区人民检察院及时向该高校发出《检察建议书》，提出建立健全管理机制、加强人员管理、增强法制观念等建议。该高校党委十分重视，针对《检察建议书》提出的具体问题，积极进行整改，同时建立长效制约监督机制以堵塞漏洞，《检察建议书》为他们敲响警钟，消除了隐患。
　　3.抓住预防重点，巩固办案成果。一是深入基层农村开展涉农职务犯罪专项预防。近几年该院查办农村基层工作人员涉嫌职务犯罪成果明显，仅2008年一年就立案侦查14起。通过对14起涉农案件的调查分析，该院从法制教育宣传、制度建设入手，积极开展农村干部职务犯罪预防工作。首先与各村建立联席会议制度，会同乡镇党委、纪委、财政局、经管站等有关部门从健全农村财务制度入手，建立村级“三资代理服务中心”，对村级资源、资产、资金实行规范化管理。其次，与土地征收机关和使用土地的建设单位共同开展预防职务犯罪工作，有针对性地进行警示教育和宣传，阻却农村干部职务犯罪利益取得的客体来源。
　　二是注社会热点，开展行业预防。针对社会各界和人民群众关注的“看病难、看病贵”及药品、医疗器材购销中的“回扣”现象等热点问题，2011年，该院选择蚌埠医学院第一附属医院作为试点，根据《人民检察院预防职务犯罪工件规则（试行）》的有关规定，对蚌医附院药品、医疗器材购销等医疗领域中的预防职务犯罪工作提出实施意见，预防工作重点是与预防和查处药品、医疗器材购销中的“回扣”现象，以维护人民群众的医疗利益。

　　（二）职务犯罪预防工作存在的不足 　　1.预防职务犯罪工作缺乏明确的法律支撑
　　检察机关既是打击职务犯罪的职能机关，也是依据检察职能进行预防职务犯罪的重要部门。从目前来看，我国法律对打击贪污贿赂等职务犯罪作出了明确、系统的强制性规定，但对职务犯罪预防工作的法律规定却明显滞后，只能在党和政府的少数文件中见到高度概括的条文规定，在实际工作中缺乏针对性和可操作性。这使得检察机关在预防职务犯罪原则、主体、职责、程序和法律责任以及检察机关作为惩治和预防腐败犯罪的专门职能机构的法定地位、具体法定职权等方面的立法相对缺失，导致在职务犯罪预防工作中，地区之间、领域之间、部门之间发展不平衡。
　　2.检察机关预防职务犯罪规范化的工作机制和程序不完善
　　在近几年预防职务犯罪工作中，通过积极探索和实践，总结出一些职务犯罪预防的机制和规范程序，如个案预防、专项预防、系统预防、重点工程预防等。但这些机制、程序同预防职务犯罪的法制化、专业化要求相比起来，仍有较大差距，主要表现在缺乏具体的操作规范。另外，职务犯罪预防人员的专业化程度还不高，无论是理论研究还是具体操作规程上，都缺乏相应的知识水平。
　　3.预防职务犯罪工作的理念亟待转变
　　打击职务犯罪应当秉承“惩防并举、标本兼治、预防为主、预防为先” 的控制理念，但在职务犯罪领域，通常表现出的却是“惩治为主、惩治为先”。预防工作一般都是在职务犯罪被惩罚之后，未能从源头预防职务犯罪，使得职务犯罪痼疾难治，具有明显的事后性和滞后性。这主要是因为职务犯罪预防的工作思路仍较大程度上依赖侦查部门来开展预防工作，没有凸显其自身独立的特点，未能真正发挥预防职能的作用。
　　因此，在思维观念上，要厘清惩防之间的辩证关系，把预防摆在职务犯罪控制的首位。加大对职务犯罪预防部门的投入，提升其职能作用，在侦查办案中，要变打防分离为相互统一，真正做到打防并举，从而实现惩治和预防的相辅相成。

　　三、探索预防职务犯罪参与社会管理创新的新途径

　　当前和今后一段时期，打击和惩治腐败形势仍十分严峻。检察机关应紧紧围绕经济、社会管理大局，部署预防职务犯罪工作，通过不断探索参与途径、完善各类预防举措，提高预防质量和实效，推进和落实社会管理创新。
　　（一）强化预防工作思维，服务社会管理创新
　　针对预防工作特色不鲜明、效果不理想的现实状况，在工作中，需转变工作思路，真正遵循源头治理的工作思路，更加注重做到事前预防。应着力强化预防工作推进社会管理创新的意识，拓展预防职务犯罪工作的职能，强化对社会管理形势的分析，提出促进社会管理创新的建议。
　　1.法律监督职能是检察机关开展预防职务犯罪工作的理论基础。预防职务犯罪虽然在宪法和人民检察院组织法里有规定，但是法律对预防职务犯罪的程序、任务、目标和评价标准等都没有具体的规范，更需要在实践中探索。但是有一点必须肯定，开展职务犯罪预防工作的理论基础的立足点，就是法律监督。加强法律监督职能，任务是保证法律的统一正确实施，核心是防止有法不依、执法不严，目的也在于通过维护法制，保证国家工作人员依法行使权力，防止腐败，维护公平正义。检察机关预防职务犯罪，从源头上探索遏制和防范职务犯罪的治本措施，其本质也是促进有关单位、部门完善制度，加强监督，保证权力运作正当合法。由此可见，法律监督和预防是相辅相成的，预防和监督的目的是一致的。
　　2.社会共同预防的现实性。基于法律监督而产生的检察机关职务犯罪预防权应是一项具有行政属性的启动程序权，但不是一种能够作出实体决定的行政权，检察机关只是这种实体行政权的启动主体。检察机关的职务犯罪预防工作，无论是个案预防还是系统预防、专项预防还是重点工程预防，都是为了让这些有权作出实体决定的单位进入决定的程序，堵漏建制，自觉开展职务犯罪预防建设。
　　（二）摸索预防的具体措施，有效促进社会管理创新
　　工作中，在原有预防措施的基础上，不断摸索通过综合运用检察建议、完善行贿犯罪档案查询、预防咨询等措施，以有效的预防工作推进社会管理创新。
　　1.综合运用检察建议参与社会管理创新。检察建议是检察机关履行法律监督职责和参与社会管理创新的重要措施。由检察机关提出堵漏建制的措施，引起发案单位及相关行业关注，督促和推动被建议方根据建议完善工作制度，补充防范职务犯罪的内容。最终目标是促进社会管理，产生预防效果。
　　但在实际操作过程中，由于检察建议类型单一，级别较低，且有的缺乏权威性和严肃性，使得落实情况不到位，影响预防效能发挥。要深化职务犯罪预防类检察建议的预防效能建议应做好以下几点：
　　一是结合案件分析、预防调查、专项治理、法制宣传等提出检察建议，将预防工作更进一步地融入检察建议工作中，在日常工作中发现问题，最大程度地统筹预防资源，调动制作检察建议的积极性；二是结合预防具体措施拓展个案类检察建议以外的形式，进一步提升检察建议的领域影响力，延伸检察建议的社会效果；三是借助网络平台，发挥行业的联动作用。针对个案制发检察建议时，对一些能够反映行业普遍存在的问题，可以抄送所有联系单位，以此发挥领域预防体系上下指导作用，促进行业全面整改。

　　2.行贿犯罪档案查询是指检察机关立足检察职能，与政府有关部门密切配合，对经法院依法判决有行贿罪的个人和单位建立犯罪档案，以便有关单位或个人查询并依法作出行政处罚，推进诚信体系建设，这是预防职务犯罪发生的一种方法，也是强化法律监督的关键切入点。它实现了查办职务犯罪和其他行政执法活动中所形成的资源的有效利用，推动了检察机关预防与行政主管部门自身预防的有机结合。
　　检察机关应充分利用行贿犯罪档案查询系统，定期分析贿赂犯罪的规律和特点，加强犯罪预警。这一系统的应用，可以使社会各方面高度重视对不良信息的监测，加强对不法行为的监管，促进市场竞争的规范有序。
　　3.通过预防咨询帮助单位健全各项规章制度。检察机关通过电子邮件、热线电话以及当面咨询等方法，帮助分析存在职务犯罪的原因，为咨询单位提供职务犯罪预防方案，并根据单位的具体情况，分析系统内职务犯罪的新情况，从检察机关专门预防转变成与社会预防相结合，是检察机关促进社会管理创新的重要举措。
　　（三）职务犯罪预防参与社会管理创新的机制构建与完善
　　一般来说，在任何一个系统中，制度、机制都起着基础性的作用。预防职务犯罪、创新社会管理，关键是要加强机制建设，机制是预防职务犯罪的根本取向，它以固有功能预防职务犯罪，以刚性的惩戒震慑预防职务犯罪。
　　1.建立推动行业问题专项治理的工作联动机制
　　社会管理的内容应以推进保障民生为重点，因此，可以加强与涉及民生的行业主管部门之间的沟通协作，结合行业发展情况，查找这些行业在社会管理中的制度疏漏以及职务犯罪隐患。同时，重点突出专项预防工作的常态化，针对一些行业、领域的突出问题，综合运用预防措施，建立与食品药品、教育、国土等部门共同开展专项治理的工作联动机制，集中时间、精力开展整治行动，实行统一指挥、统一检查和评估，提出解决行业问题的措施。
　　2.建立预防工作反馈机制以评价参与社会管理的效果
　　定期将预防职务犯罪工作的开展情况向公众通报，还可以采用调查问卷、深入群众专访等形式调查了解群众对预防职务犯罪工作状况以及效果的评价，征求群众对预防工作参与服务社会管理的建议。根据群众所反馈的建议，进一步分析如何改进预防工作，从而提高预防工作的实效。
　　3.建立健全全局协调机制，充分发挥职务犯罪预防作用
　　建立协调机制，可以设立预防职务犯罪工作的协调机构，实现预防工作与社会管理机制的对接。目前，在很多区域都有相类似的协调机构等，而且根据不同地区打击腐败的实际情况，有必要探索建立吸纳本地区机关、企事业单位等主体在内的职务犯罪预防机构，形成公众参与的社会管理格局。具体职能可以通过定期召开联系会议共同商讨对区域内职务预防工作的协调指导、政策的协商制定、区域职务犯罪情况的调查研究等，检察机关职务犯罪预防工作部门应积极参与，与协调机构互相配合、强化信息交流、信息共享。通过多方协商、联合行动，提高预防工作促进社会管理创新的综合效能。
　　4.侦防一体化机制的建立与完善
　　侦防一体化机制是检察机关深入开展预防职务犯罪工作的重要机制，该机制是从检察工作内部的协调运作出发，更加注重预防与自侦部门干警的配合，它以领导机制、协作配合机制、信息交换机制、考核机制等多种工作机制的建立为基础，协调预防与自侦部门共同开展工作，有利于实现信息互通，降低司法成本，提高司法效益，有利于在打击职务犯罪的同时开展行业预防、专项预防，有利于从源头上减少和遏制职务犯罪。
　　5.构建职务犯罪心理预防机制
　　通过分析研究职务犯罪的心理特征，探索构建职务犯罪心理预防机制。如充分发挥检察机关职务犯罪预防工作在国家公职人员教育体系中的作用、建立健全法律体系将职务犯罪预防检察权纳入相关法律制度中、加大对职务犯罪惩处力度等，这将促进检察工作融入到推动社会管理创新之中。构建职务犯罪心理防御体系，力争使国家工作人员能够自我调节，达到不想、不敢和不能从事职务犯罪的效果，无疑具有重要的理论意义和实践意义。
　　总之，检察机关应在实际工作中不断实践，形成促进预防职务犯罪工作的新途径。通过各项预防措施，增强执法工作人员的责任感，减少腐败动因，促进廉政建设和依法行政，充分发挥预防职务犯罪在化解矛盾、服务大局中的积极作用，有效预防和惩治腐败，促进国家工作人员正确履行管理职责，保证社会管理权得到正确运用。